破除“盲区”“死角”，高质效办好每一个行政诉讼监督案件

厂子被强拆，为何接连遭遇败诉？

贵州：破除行政诉讼监督的

“盲区”“死角”

行政诉讼监督是检察机关维护司法公正和司法权威的重要手段，是行政检察工作的重心，而行政生效裁判监督则是“重中之重”。

近年来，贵州检察机关围绕人民群众身边常见、多发的拆迁补偿、产权纠纷等领域行政诉讼案件，对确有错误的行政生效裁判，通过抗诉、再审检察建议等方式依法予以监督纠正，并通过对行政裁判结果反映出的违法行政行为开展“穿透式监督”，督促行政机关依法履职。2023年，该省检察机关对认为确有错误的行政生效裁判提出抗诉和再审检察建议9件，法院已审结11件（包括2022年法院未审结的），其中改判、发回重审、调解及和解撤诉10件，改变率为90.91%。

近日，记者走进贵州省检察院采访时了解到，针对目前行政诉讼监督中存在的“死角”和“盲区”，该省检察机关找准问题，积极破题，着力解决行政检察不敢监督、监督不力等问题，为高质效办好每一个行政诉讼监督案件提供了贵州样本。

“我们一直在起诉，

为什么说我们超过起诉期限”

合理认定起诉期限 让“有案能诉”

针对问题

行政诉讼案件的起诉期限本来就短，部分案件还未进入实体审理，就因超过起诉期限被驳回，经过一审、二审、再审程序，几年甚至十几年都无法进入实体审理程序，在一定程度上影响了司法公信力。

履职作为

贵州检察机关在办理行政生效裁判监督案件中，紧盯“有案诉不成”的情况，依法认定起诉期限，通过依法抗诉，重启审判程序，有力保障当事人依法合理行使诉权。

2014年5月，某节能建材厂与某区下辖的镇政府签订了投资建设节能多孔砖项目意向协议书，并向区发展和改革局备案，备案文件要求该厂尽快完成相关行业主管部门的行政许可或审批。2017年5月，区国土资源局下发通知，明确某节能建材厂证照不齐。2018年7月11日，某镇政府下达告知书，限定某节能建材厂在当日之内立即拆除修建的厂房。因该厂未自行拆除，两天后厂房被该镇政府强制拆除。

2018年9月，某节能建材厂提起行政诉讼，请求撤销某镇政府作出的告知书，确认某镇政府的强拆行为违法。一审法院认为，该厂请求撤销告知书、确认强拆行为违法属于两个不同的诉讼请求，且诉讼请求不明确，经释明后仍坚持同时提出两项不同的诉讼请求，不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉。该厂不服，提起上诉。2019年5月，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。

2019年9月，某节能建材厂再次提起了行政诉讼，请求判决确认某镇政府的强制拆除行为违法。一审法院以该厂重复起诉，且超过了法定起诉期限为由，裁定驳回其起诉。该厂仍不服，先后提起上诉、申请再审。二审、再审法院认为该厂不构成重复起诉，但超过起诉期限，均裁定驳回起诉。

“作为小微企业，厂房设施被强制拆除至今损失上千万元，我们一直在起诉，为什么说我们超过起诉期限？”2021年6月，某节能建材厂向毕节市检察院申请监督。

该院受理案件后，通过调阅卷宗、询问双方当事人及案外人、调取其他有关证据材料查实案情。该院经审查认为，该厂在厂房被拆3个月后提起行政诉讼，因诉讼请求不明确被驳回起诉，在及时明确了诉讼请求后重新提起诉讼。该厂在整个诉讼过程中一直处于积极寻求法律救济、主张自己权利的状态，对于是否超过起诉期限的判断，应当按照有利于起诉人的原则，原审案件审理期间不应计算在起诉期限内。法院在其明确诉讼请求后以超过法定起诉期限为由驳回起诉，属适用法律错误，侵犯了当事人诉讼权利，法院的裁判明显不当。

2021年11月，毕节市检察院向贵州省检察院提请抗诉。2022年6月，贵州省检察院依法向省高级法院提出抗诉。2023年8月，贵州省高级法院认为，某节能建材厂一直积极主张权利，并未超过法定起诉期限，全面采纳检察机关的抗诉意见，裁定撤销原裁定，指令原审法院继续审理。今年5月，法院生效裁判确认该镇政府强制拆除行为违法。

开发建设中的历史遗留问题

怎么解决

纠正行政违法行为 让“有理能赢”

针对问题

在一些案件中，行政机关存在违法情形，行政相对人却败诉，而法院判决并无不当。检察机关如何开展监督？

履职作为

行政生效裁判监督具有对审判权和行政权的双重监督功能，不但要对法院裁判是否正确进行审查，还要穿透至原行政行为开展合法性审查。贵州检察机关通过检察建议督促行政机关依法行政，从个案到类案，从办理到治理，不断推动诉源治理。

尹某某曾是黔东南苗族侗族自治州的一名企业家，先后在黔东南州某开发区投资建设某建材厂、某种植养殖场等。2011年5月至6月，尹某某分别与杨某某、李某、何某某等3人签订《租赁场地协议》，约定尹某某将其种植养殖场部分土地出租给3人，用于修建厂房、生活用房等，租期为5年至6年，租赁期满后，杨某某等3人投资建设的厂房等归尹某某所有。

2013年6月，某开发区管委会基于开发需要分别与杨某某等3人签订地上建筑物及附着物搬迁补偿协议，向3人支付了补偿款。随后，某开发区管委会委托第三方对尹某某种植养殖场的建筑物及土地价值进行了评估，评估价款为375万元，并多次与尹某某协商养殖场征收补偿事宜。因尹某某要价太高，双方一直未达成协议。2015年4月，某开发区管委会以公示的形式，列明尹某某的种植养殖场在征收拆迁范围内，并对种植养殖场内的建筑物及附着物实施了强制拆除。尹某某多次与某开发区管委会协商征收补偿事宜，均未得到有效处理。

2020年5月，尹某某以某开发区管委会、某县某镇政府为被告，起诉至法院，请求判令二被告支付拆迁评估价款375万余元和其他款项共计603万余元。一审法院认为，评估报告只是行政机关在征收过程中作出征收补偿决定或与被征收人达成补偿协议的依据，并非补偿金额的最终确定，不能视为双方达成补偿协议，以不符合起诉条件为由裁定驳回了尹某某的起诉。后来，二审、再审法院均维持一审裁定。

2021年2月，尹某某再次向凯里市法院提起3件行政诉讼，诉请撤销某开发区管委会与杨某某等3人签订的搬迁补偿协议，由于《租赁场地协议》明确租赁期满后建筑物及附着物的权利才发生转移，而搬迁补偿协议签订时租赁期未满，地上建筑物及附着物的权利人仍是杨某某等3人。3起案件经过一审、二审，尹某某均败诉。

2022年5月，尹某某不服生效判决，向黔东南州检察院申请监督。承办检察官通过调阅卷宗、实地走访、询问核查等方式对涉及的4起案件进行了全面调查核实。经核实，法院作出的裁判结果并无不当，但某开发区管委会在强制征收土地后，一直未作出征收补偿决定，也未支付征收补偿款，行政机关在征收过程中确实存在程序违法的情况。

2022年9月，黔东南州检察院指导某县检察院向某开发区管委会和某镇政府制发检察建议，监督其依法作出行政行为。鉴于双方在补偿金额上存在差距，检察机关主动与双方沟通，并及时组织召开公开听证会，引导双方对补偿标准、支付方式等进行有效沟通。

2022年12月，在检察机关的见证下，尹某某与某开发区管委会、某镇政府达成和解并签订和解协议书，确定补偿数额为418万余元，分4期付款。截至今年2月，补偿款已全部付清。

在办理此案过程中，检察机关经调查发现存在类似情况的案件还有10余件。为彻底解决因土地征收引发的矛盾争议，避免“先拆后补”情况再次发生，检察机关向当地党委专题汇报相关情况，并就征收中存在的违法问题制发检察建议，促进行政机关进一步规范土地征收与补偿行为，推动县政府出台了《贵州某开发区历史遗留问题化解“三年攻坚”行动工作实施方案》，切实解决了当地政府在开发建设中的历史遗留问题。

一套房产两个权属引发家庭纠纷

行民争议一体化解 让“多方满意”

针对问题

在有的行政诉讼案件中，法院裁判无误，行政机关行政行为也并不违法或难以查清，但相对人的诉求得不到解决。怎么办？

履职作为

贵州检察机关立足行政诉讼监督，深入开展行政争议实质性化解工作，坚持“解决问题、监督权力、保护权利”三者并重，实现“双赢多赢共赢”。

2021年1月，孙某英的房屋将被政府征收。在征收登记过程中，其二姐孙某玉提供了一份所有权人为赵某珍（系两人母亲，已去世）的房屋所有权证，登记的房屋地址、面积把孙某英的房屋完全覆盖，且孙某英和其母亲持有的房屋所有权证都由不动产登记部门颁发。孙某玉称虽然房屋登记在其母亲名下，但是由她出资购买的。在权属问题未解决的情况下，房屋征收也遭到搁置。

2021年1月，孙某英将不动产登记部门告上法庭，请求撤销署名为赵某珍的房产证。经过一审、二审、再审程序，法院最终以该案超过20年最长起诉期限为由驳回其再审申请。2022年12月，孙某英向贵阳市检察院申请监督。

贵阳市检察院受理案件后了解到，孙某玉还提起了民事确权之诉，但由于时间已久且相关证据材料不齐备，房屋权属问题陷入僵局。在行政、民事诉讼中，孙某英另外5个兄弟姐妹作为第三人出庭应诉，表示该房产为其母亲遗产，每个子女都有继承权。法院组织调解时，七兄妹各自配偶、子女都参与到诉争中来，矛盾日积月累、难以调和。

承办检察官审查发现，案涉房屋为某单位房改房，赵某珍的房屋产权证书于1998年颁发，法院以超过起诉期限为由驳回再审申请并无不当。不动产登记部门客观上在一套房屋上设置了两个权属，违反了所有权基本属性，但产权登记是根据所有权人提交的申请资料办理的，而且时隔25年，受当时条件限制，已经无法查清具体是在哪个环节出现了错误。

由于案件得不到实体处理，7家的矛盾在漫长的诉讼中越积越深，当事人极有可能反复申诉信访，不仅浪费司法资源，一家人支离破碎的亲情更难重圆。为帮当事人减轻讼累，贵阳市检察机关联合法院共同对行政、民事争议纠纷开展化解工作。

一方面，检察机关多次向孙某英解析法理，释明本案生效裁定的合理性，邀请和各方关系都较为亲密的宗亲参与“背靠背”式调解，引导孙某英顾念亲情打破僵局。另一方面，邀请法院一同为7个兄弟姐妹解答法律疑惑，分析关于利益分配的法律规定，让各方了解自身诉讼风险，逐步缩小心理预期。

2023年6月，七兄妹终于达成和解，约定房屋作为母亲遗产分配，二姐孙某玉照料母亲多年，继承份额22.85%，孙某英继承份额13.75%，余下份额由其他兄妹均分。孙某英当场撤回了行政案件监督申请，孙某玉也撤回了民事起诉。至此，困扰七兄妹多年的行政争议和民事纠纷得到了一揽子化解。

2023年4月，贵州省检察院与黄平县检察院就黄平县新州镇某村组诉请县政府撤销林权决定案召开村坝会，检察官向村民释法说理，推动行政争议化解。　

2023年4月，贵州省普安县检察院就一起行政非诉执行监督案，邀请人大代表、律师、人民监督员在案涉村委会召开检察听证会。

今年4月，贵州省黎平县检察院检察官来到该县高屯街道桂花台茶厂，向该厂职工开展行政法律法规宣传。

加强行政诉讼监督

促进严格执法公正司法

贵州省人民检察院党组书记、检察长

王永金

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“全面深化行政检察监督”的要求，赋予了行政检察更重责任。贵州检察机关牢牢把握行政诉讼监督这个重心，学思践悟习近平法治思想，围绕应勇检察长强调的“行政检察站位要高、视野要宽、方向要明确、路子要走稳”工作要求，自觉践行“一手托两家”“穿透式监督”理念，以“三个善于”引领做实行政检察工作。

检察履职办案要做到不止于案件办结，应更注重做好“后半篇文章”，实现“案结事了”。贵州省检察院自2019年单设行政检察部门以来，始终站稳人民立场，坚持从政治上着眼、法治上着力，在履行法律监督职责中坚持“一案四查”办案思路，围绕人民群众身边常见、多发的拆迁补偿、林权纠纷、行政强制、行政处罚等领域行政诉讼案件，探索建立生效裁判监督案件回访长效机制，尤其对已办结但未化解的生效裁判监督案件，“跟进一步”继续发力，建立“一案一回访”工作制度，做好矛盾化解、释法说理，变“结案了事”为“案结事了”。

检察履职办案要做到不止于形式合法，应更追求实质公正，实现“三个效果”的有机统一。一个行政争议可能牵扯几个行政诉讼，办理行政诉讼监督案件要综合考量天理、国法、人情，真正把政治意识、大局观念、为民情怀、检察担当统一起来，实质性解决好人民群众实际问题。贵州检察机关行政检察工作坚持将行政争议化解作为审查行政诉讼监督案件的必经程序，聚焦行政相对人有案诉不成、有理诉不赢等行政诉讼监督的“死角”，通过行政争议实质性化解，维护当事人合法权益。五年来，化解行政争议案件3093件，化解生效裁判监督案件540件，解决20年以上争议16件、10年以上争议48件、5年以上争议97件，切实解决了一批“程序空转”、人民群众反映强烈的案件，增强了人民群众的司法获得感，行政检察工作的社会知晓程度、认可程度显著提高。

检察履职办案要做到不止于办好个案，应更深化类案监督，促进诉源治理。行政诉讼监督的目标不仅仅是发现和纠正司法裁判不公问题，更要透过司法裁判进行“穿透式监督”，对履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权行为，通过制发检察建议等督促其纠正，消除行政违法行为，在个案纠偏中深挖案件背后的深层次问题和治理漏洞，实现由案件办理到系统治理。在案件办理方面，贵州检察机关对行政诉讼监督案件中发现的行政行为对同类问题适用法律不一致、执法案件存在同类错误或其他同类违法行为、某类案件多发频发存在监督不力或制度缺陷依法进行监督，共制发纠正行政违法类案监督检察建议855件。在机制协作方面，贵州省检察院与贵州省司法厅签订《关于加强行政检察与行政执法监督衔接的工作办法（试行）》，进一步加强检察机关和行政机关的协作配合，充分发挥行政检察和行政执法监督在促进依法行政和建设法治政府中的作用；市、县两级检察机关与当地政府加强府检联动，搭建法律监督与依法行政良性互动协作平台，强化工作合力，形成上下一体、各有侧重的“检察监督+依法行政”新样本，将行政检察的制度优势转化为参与社会治理的效能。

面向未来，检察机关行政检察工作要切实履行行政诉讼监督职能，立足行政检察“一手托两家”的监督作用，充分发挥行政检察功能价值，在加强和创新社会治理中更好发挥法治保障作用，成为落实全面依法治国战略，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要力量。

（来源：检察日报·政和周刊 作者：丁艳红 李慧芳 图片：王超 龙家莉 周袁锋 蒋芸）