《以利为利》中西方财政体系有哪些不同？我们为啥会走向土地财政

以利为利 1：我们的财政体系有哪些不同？

各位书友大家好，欢迎继续做客老齐的读书圈，之前我们讲过一本关于财政的书，叫做置身事内，讲的就是中央和地方政府的关系，以及各级财政是如何运转的。今天我们再找来一本同样题材的书， 叫做以利为利，讲的是财政关系与地方政府行为。作者是周飞舟，北京大学社会学系主任。在这本书里，他介绍了央地关系的变化， 包括分税制之前，分税制之后，转移支付的体系，还重点讲到了土地财政问题。了解了央地关系，我们才能更好的理解政策，更好的理解改革。以及更好的理解，中国未来会向哪里去的问题。

在改革开放前，其实是高度集中的局面，而改革开放后，形成了财政分权的初步格局，在地方上实行了财政包干制，地方政府普遍形成了明确的利益主体意识，一方面放水养鱼的目标下，大力招商引资，扩大税源，另一方面积极与上级政府就财政分配的体制进行讨价还价。所以财政分权，对于中国经济增长的影响是巨大的，这其实才是改革开放的重大核心。地方政府利用市场转型当中的各种双轨制，能够用政策和行政力量，有效的推动经济增长。并展开了地方区域之间的竞争。

中国的财政分权下的地方竞争，跟美国的财政联邦制下的政府行为，非常不同，在咱们这，地方政府的权限是十分有限的。主要是拥有财政收入的部分分配权，和财政支出的安排权，而中央可以通过改变财权分配体制的办法来改变中央地方之间的财政分配格局。所以地方缺少决定税种，税基和税率的权限。所以地方政府的收入，完全看中央想给你多少。而在支出方面，则负担了大部分地方支出。也就是说地方上分的税收少，却支出多。而在事权上，更加不平衡，人事权，中央决定，但其他事情，地方来做。该干的事一件不少，但是钱却大部分掌握在中央手里。而地方会想方设法的达到中央设定的目标，从而获得人事上的晋升。

事实上，在改革开放的三十年里，我们最重要的一个目标就是经济增长。那么地方政府看来，经济增长既符合中央目标，又复合自身主体利益。所以只要中央采取积极的甚至激进的政策的时候，地方上都会加磅配合。比如当年的4万亿投资，结果地方层层加码，最后全国上下搞出了25万亿的投资规模。但反过来，当中央开始限制经济过热，要求地方减产的时候，很多地方就并不愿意配合。比如著名的武安钢铁产能调查，一问三不知的马科长事件。在当地钢铁是支柱产业，太多的人都指着钢铁就业，所以尽管中央三令五申，地方并不愿意削减产能。

在我们经济不断转型升级的过程当中，也是国家和政府不断放权让利的过程，市场越来越多的配置资源，体制外的力量和资源，逐渐成长。但同时国家和政府的控制并没有明显减弱。许多重要的市场要素，比如资本，土地，劳动力分配的权利，仍然掌握在政府手中。这就使得体制外的力量虽然有所发展，但是却呈现出碎片化的态势，这些力量不但没能成为制衡的力量，反而呈现出和政府力量逐渐融合与同化的趋势。而那些不能融合的力量，则成了弱势群体，比如农民，农民工，和企业改制中下岗的工人。在经济快速的增长与转型当中，贫富分化和社会不平等也同步增长。这话说得比较含蓄，但含义却比价露骨，就是说这些年来脑子活，能够利用政商关系的都发财了，而没利用上的，都被边缘化了。仔细想想，还真是这么回事，越是地方上的小城市，这种现象越是明显，你们当地的那个最富的人，大概率跟当地政府都有千丝万缕的联系。而且以能够找人办事为荣。之所以这样就是从上到下，每一级政府对下面的权利都很大。政府对你的扶持还是掠夺，结果完全不同。即便马云和阿里这种有国际影响力的公司，也一样，分分钟就罚了你上百亿。这么大的企业尚且如此，更别说那些当地的小企业了。所以只能委曲求全，选择跟当地政府建立联系。而我们的地方政府人事关系是上面任命的，美国则是当地人选出来的，所以在美国你得造福当地，得到当地人的支持。权力是受到选票制约的。而我们这里，权力只受到更大的权力的制约。所以我们的地方领导，只对上负责，不对下负责，而美国的地方官，刚好相反，他只对下负责，不对上负责。州长公开骂总统的事，时有发生。

特别是在94年分税制之后，地方对中央财政的依赖大大加强。根据规定，增值税75%归中央，25%归地方，所以地方政府，对培养当地企业这个事来说，热情大幅下降。因为就算我养了再多的鸡，下的蛋也拿不到多少。反而热衷于大兴土木，一个是可以提高当地政绩，推高GDP，另外卖掉的土地出让金收入，可是着实的会留在地方。所以地方上，对于培养企业不上心，但对于开发商越来越上心。天天就是想办法帮助地产商，搞农民的土地，然后盖房子。盖开发区。

中国有五级政府，在财政关系上，每一级政府采取的是下管一级的制度，也就是说，中央管32个省，各省管333个地市，各地市管2862个县，而各县管37334个乡镇。而所谓的财政体制，其实就是钱和事两条线，钱给的不够，事太多，那么这级政府的财政就会出现赤字，没能力提供公共服务。反过来，如果给的钱够，事不多，那么当地的公共服务就会比较好。为了平衡全国的状况，在财政上，我们也搞了转移支付，简单来说，就是从有钱的地方拿钱出来，补贴那些穷的地方。维持财权和事权的平衡。可以理解为财政上的劫富济贫。比如某县要建一所学校，自己拿不出这个钱，那么你承担一部分，剩下的省市层面来协调。

当然上级政府对下级政府也有一定的激励，以鼓励他们实现财政收入连续和快速增长，通常手段就是包干制，也就是你就给我交这么多钱，剩下的你可以自己留着。这样下级政府就会更有动力一些。

我们跟西方最大的不同之处就在于，一直实行的就是中央集权，分权更有利于地方之间的竞争，从而提高公共服务支出的效率，但也会带来地区之间增长不平衡的问题。而集权的优势就是统一调配资源，集中力量办大事，但不利因素就是缺乏效率。比如现在我们地方上搞了很多的形象工程，这其实就是集权后的弊端，因为效率从来都不是衡量地方政府表现的首要指标，这些形象工程，让上面表扬，才是政绩。所以中国的央地关系，很复杂，我们还得从头说起。

在改革开放之前，中国处于苏联式的计划经济体制当中，而地方政府就是中央计划的坚定执行者。地方没有太多的自由处置权。否则计划就会出现混乱。而中央也在一管就死，一放就乱之间反复横跳，因为之前说了，地方往往会在中央放权的时候，在地方上层层加码，不断地搞重复建设，导致经济过热。

1949年到改革开放这段时间，我们实行的是统收统支的财政体制，也就是地方政府将全部财政收入，都要上交中央，而中央全面安排地方政府支出。这个过程可以用三收两放来形容，两次放权分别是大跃进和66年动乱之前。先说1949年到1957年，新中国建立之后，百废待兴，这时候要平抑物价，要抗美援朝，还要南下剿匪。所以我们还是战时经济，也就是统收统支的制度。在1953年到1957年，第一个五年计划时期，还得以加强。53年开始，新中国对于农业，手工业和资本主义工商业的社会主义改造，用5年时间迅速完成。56年，农村中，参加合作社的农户比重达到了96.3%。已经加入合作化的手工业就业人员，占比达到91.7%，对资本主义工业也全面进行了改造。说白了就是充公了。全部工业当中，三分之二都是国营或者集体工业，三分之一表面上是公私合营。但其实也是全民所有制的国企了，原来的企业主已经没有了经营权。私营商业只占0.1%的批发额度。所以私营经济这个事，基本已经销声匿迹了。

1950年企业收入占财政收入的比重是13.4%，到了第一个五年计划结束，比重上升到46.5%，剩下一半就是各项税收收入。这个比例关系，一直维持到了1979年，都没有太大的变化。

而税收这边主要是工商税收，盐税，关税和农牧税，工商税占比最大达到35%，当然，企业交完工商税，剩下的利润，也基本都要上交。所以交多少税，其实已经意义不大，反正背着抱着一边沉，都是国家的。明天我们继续来看，这一时期的财政收入和税收特点。

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