最高人民法院：城市规划区内建筑物的合法性认定

最高人民法院法官著述

我国有关城市规划的法律制度，是从20世纪80年代开始逐步建立的。因此，有关城市规划区内建筑物的合法性认定，要尊重历史，同时还须结合不同时期的有关法律、法规规定进行认定。

国务院1983年5月25日批准，城乡建设环境保护部于1983年6月4日发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第4条第2款规定:“城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家有关规定,办理征地手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自建造住宅。”国务院1984年1月5日发布了《城市规划条例》，根据该条例第44条和第50条的规定，在城市规划区内，未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。这里的“城市规划主管部门”，是指县级以上人民政府的城市规划主管部门。设区的市的区人民政府下设的具有城市规划职能的局（如区规划局、建设局等）亦属于城市规划主管部门。也就是说，在城市规划区内，个人所建住宅在1983年6月4日之前，其他建筑在1984年1月5日之前，就已存在并保留至拆迁或征收时的建筑物,虽未取得城市规划主管部门核发的建设许可证，但因该条例不溯及既往，故不宜认定为违法建筑。

《城市规划条例》发布后，城乡建设环境保护部根据各地在房屋所有权登记发证工作中存在的问题，于1988年2月12日下发的（88）城房字95号《关于房屋所有权登i己工作中对违章建筑处理的原则意见》，提出如下原则意见：1.关于时间界限。考虑到《城市规划条例》是国务院1984年新颁布的，各地制定审批城市规划也有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限，各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理。2.关于地域界限。凡影响近期规划建设或城市发展的重要地段，违章建筑应从严处理，其他规划发展地区可适当放宽。3.凡直接影响交通、消防、市政设施、房屋修改施工、绿地、环保、防灾和邻里居住条件的违章建筑应从严处理，反之可适当放宽。4.参照以上原则确定从宽处理的范围，只要房屋建筑正规，结构合理，经过一定的申报审批程序，给予批评教育或适当罚款之后,可以补办手续，确认其所有权，发给产权证件。罚款额度由各地制定标准，市人民政府批准执行,所得罚款按有关规定处理。

全国人大常委会1989年12月26日通过了《城市规划法》,该法自1990年4月1日起施行。根据该法第三十二条和第四十条的规定，在城市规划区内，未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物,不应认定为违法建筑物。《城市规划条例》发布后，在城市规划区内，根据该条例的规定，对于本属于违法建筑物，但具有职权的机关责令改正后保留的建筑物，亦不应再认定为违法建筑物。

全国人大常委会2007年10月28日通过了《城乡规划法》。该法第四十条、第六十四条中规定的“违法建筑物”的含义与《城市规划法》基本相同，但又有两点不同之处，一是具有颁发建设许可证的机关中增加了省级人民政府确定的镇人民政府，也就是说，省级人民政府可以特别授权镇人民政府颁发建设许可证;

二是罚款数额规定得更加具体。《城乡规划法》施行后（即2008年1月1日之后），在城市规划区内,未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物，改正后保留的建筑物除外;但按省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府颁发建筑工程规划许可证的规定进行建设的建筑物,不属于违法建筑物。

根据上述法律、法规规定的精神,人民法院在审理此类案件时，对于取得主管部门颁发产权证的建筑物，一般不应当认定为违法建筑物。

——蔡小雪:《建筑物的合法性认定及其征收补偿问题研究》，载江必新主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》总第51集,中国法制出版社2012年版，第83~85页。