地方金融风险的表现、根源与监管应对|政策与监管

文/中国社会科学院金融研究所研究员、金融风险与金融监管研究室主任郑联盛

本文首先提炼地方金融风险的主要表现，接着分析地方金融风险的根源，并在此基础上研究地方金融风险应对和监管改革方向，认为我国金融风险应对和相关金融监管改革已取得积极成效，不过在内外复杂因素影响下，地方金融风险防范化解仍然是一个长期任务，金融监管仍须动态优化。

政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）是国际上公共事业领域常用的发展模式，用于弥补因外部性导致的公共品市场效率不足的问题。在过去10年间，中国的PPP模式对基础设施和公用事业的高速发展发挥了重要作用，带来了公共产品与服务的改善和投资效率的提升，但同时也引发了部分道德风险和政府隐性债务问题。2024年4月，随着国家发展改革委等六部委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“17号令”），明确了新机制下特许经营是基于使用者付费的PPP模式，统一了特许经营与PPP的内涵，开启了“使用者付费”的PPP新机制。

2023年3月《党和国家机构改革方案》着重强化了金融稳定和发展机制的改革优化，金融监管体制成为重中之重。一年多来，我国金融监管体制改革调整不断深化。2023年10月末，中央金融工作会议进一步强调要全面加强金融监管，提升金融监管有效性，有效防范化解金融风险。一直以来，地方金融风险应对是我国金融风险防控的重要领域，也是金融稳定和发展机制的重要方面，地方金融风险处置和监管优化成为金融体系改革的重点之一。2024年4月8日，国家金融监督管理总局县域监管支局统一挂牌，代表金融监管改革取得重大的阶段性进展，国家金融监督管理总局“四级垂直”的金融监管组织架构正式运行。我国金融风险应对和相关金融监管改革取得了积极成效。当然，在内外复杂因素影响之下，地方金融风险防范化解仍然是一个长期任务，金融监管仍须动态优化。

地方金融风险的主要表现

地方金融风险是我国金融体系的重要风险领域，较为广泛地存在于各类地方金融机构和市场体系之中，是区域性金融风险的重要来源，个别环节甚至潜藏系统性金融风险的隐患。我国地方金融风险主要表现为三方面。

一是地方金融机构风险。这主要包括国有或股份制大型金融机构的地方分支机构和地方法人金融机构等，主要包括国有银行、股份制银行的分支机构，证券、保险、信托和基金等分支机构，以及农村商业银行、城市商业银行、农村信用社、村镇银行等。地方金融机构是地方金融生态体系的核心主体，为地方经济社会发展提供基础性金融服务。从监管看，地方金融机构的监管强调中央事权，实施的是以中央政府金融监管部门及其派出机构为核心的监管框架。在证券业之外，实施的是以国家金融监督管理总局系统“四级垂直”的监管组织架构。地方金融机构风险是金融系统的常规化风险，是金融监管当局重点关注的基础风险领域。比如，银行业机构的风险主要是信用风险、市场风险、操作风险和流动性风险等。

二是地方金融组织风险。主要是此前由地方金融监督管理部门负责审批成立的“7+4”类地方性、专业化金融组织。“7”是小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司。“4”是地方各类交易场所、实施信用互助的农民专业合作社、投资公司和社会众筹机构。这11类地方金融组织的监管原则和标准主要由中央政府金融监管部门负责制定，具体实施主要由地方金融监督管理部门进行。但是，由于部分领域法律制度和监管标准仍未健全，各地金融监管存在差异，部分机构和金融活动存在监管不足，监管质效总体亟待提升。由于地方金融组织性质和业务的差异性，其金融风险的形态差异较大。

三是关联性风险。在现代金融体系之中，金融一体化是基本特征，不同行业、不同区域、不同市场以及不同经济体都通过基础设施、资产负债、市场波动或信息传递等不同机制关联在一起。不管是地方金融机构，还是地方金融组织，都广泛地与经济增长、产业发展、居民生活和公共服务等紧密关联，从而形成了较为复杂的风险传染链条。我国地方金融机构和地方金融组织都较为深入地参与了房地产市场及其金融活动，部分地方金融机构还与地方政府及其融资平台直接关联，形成了房地产—地方债务—金融机构等复杂关联体系和风险传染链条，潜藏风险自我强化的反馈效应。这种关联性和反馈效应是区域性金融风险的重要来源，甚至潜藏系统性金融风险隐患。

地方金融风险的根源分析

金融风险是多样化的，金融风险的来源也是多样化的。一般地，金融风险来自经济周期波动、金融系统自身风险累积、外部因素冲击以及政策调整或制度变化可能的影响。地方金融风险的来源与一般金融风险的来源具有共性。由于金融主要是服务实体经济的，金融系统的资产主要对应非金融实体部门的负债，金融风险具有显著的顺周期效应，尤其在经济下行过程中，顺周期效应更为凸显，金融风险暴露更为严重。与此同时，在全球金融一体化背景下，地方金融生态同样受制于国际金融市场体系以及主要发达经济体政策等的外溢影响。

地方金融风险与地方经济金融生态更为紧密地关联在一起。这些因素具有上述共性特征，同时也具有地区特殊性或个体差异性。其一，由于区域经济发展金融需求具有一定的地域性，同时，金融服务具有半径约束，地方金融机构和地方金融组织的风险与区域经济金融环境紧密相关。欠发达地区的传统金融风险可能更为凸显。其二，地方金融风险受制于地方金融发展与金融监管职能的统筹。部分地方为争取更多金融资源以更好发展实体经济，可能会有意或无意地弱化金融监管职能，从而使得金融风险更为突出。其三，由于金融专业能力和水平的约束，部分地方金融监管较难有效发现并处置金融风险，从而使地方风险不断累积甚至爆发重大风险事件。其四，对于金融创新较为活跃的地区，如金融监管没有及时有效地覆盖，可能会导致地方金融风险快速集聚。其五，不法分子可能集聚于金融监管和法治环境较弱的地区，进行多样化的非正规金融活动，从而引发地方金融风险。

地方金融风险特殊性还来自多主体的风险关联。这种关联风险主要来自不同主体的利益趋同与利益关联，甚至是个体理性引致的合成谬误。比如在上述房地产—地方债务—金融机构的利益关联中，房地产价格上涨有利于房地产开发商、房地产行业以及产业链上下游的发展，房地产价格上涨有利于拉动土地需求并产生地方政府性基金收入或“土地财政”，同时房地产价格上涨为金融机构提供房地产开发贷、住房抵押贷款的商业机会并会提升住房类抵押品的市场价值，但是，这多主体利益关联的合成效应可能使经济严重依赖房地产行业、形成房地产泡沫效应，而且过度消耗储蓄，破坏经济发展的储蓄—投资转化长效机制，导致未来经济发展缺乏足够资本或储蓄支撑。

值得注意的是，地方金融机构和地方金融组织内部治理问题是地方金融风险暴露的重要根源。部分地方金融机构特别是地方城市商业银行、农村商业银行、信用社和村镇银行等存在较多的公司治理问题。一是股权管理不合规。股权分散的机构经常出现内部人控制，股权集中的机构则往往出现一股独大，金融机构控制权不够明晰甚至混乱。二是过度追求资产规模。在利益驱动、市场竞争、业绩考核和管理层自主性等多重因素驱动下，部分地方金融机构脱离地方经济金融发展实际和现实需求状况，过度追求资产规模扩大，资金运用过度冒险，风险偏好大大提升的同时风险敏感反而不断下降，带来资产负债、期限以及成本收益等多重错配......

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文章来源丨《清华金融评论》2024年6月刊总第127期

本文编辑丨王茅

责编丨丁开艳、兰银帆

初审丨徐兰英

终审丨张伟

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