欧盟科技政策体系概况研究

摘要

欧洲是现代科学的发源地，拥有深厚的科技创新的文化传统，科技水平长期处于全球前列。二战后，随着欧洲开启一体化进程，20世纪50年代起开始了“欧洲化”（Europeanize）科技领域政策的相关工作。欧盟是“超国家联合体”组织，从管理架构到政策框架独具特色，其开放创新战略、欧洲研究区、研究与技术开发框架计划等实践成效，对各国科技创新政策及企业科研创新管理等具有一定借鉴意义。

1 欧盟科技政策体系构成

组织机构方面，与一般主权国家不同，欧盟是超国家联合体，成员国已将如货币、金融政策、内部市场、外贸等经济方面为主的主权度让给欧盟，但欧盟无权行使各成员国主权。欧盟组织结构方面，纵向上包含欧洲理事会、欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会等四大主要机构；横向上各机构代表来自27个成员国，组成了如欧洲人民党等8大政党团体。纵横方向均呈现框架化特点，使得政策制定过程中可以平衡各国利益进行“讨价还价”；同时“超国家”组织模式加强了“欧洲认同”，保障了欧洲共同政策的强制性和权威性。

政策制定方面，欧盟层面政策制定、立法等工作更注重问题界定，相关条款更偏向“顶层设计”。由于各成员国立场差异，同一议题需反复磋商最终达成全体成员国都能接受的新“框架”，即政策制定“框架化”（framing）。同时，为了达成某政策动议，在一种“框架”受阻时，可以通过改换另一种“框架”获得通过。

“欧盟研究与技术开发框架计划”是欧盟科技政策的顶层规划。1981年，欧洲委员会通讯稿件中首次承认欧洲“正在落后于主要竞争对手”亟需“最大限度利用其财政资源”，并向理事会建议，建立“真正的欧盟研究战略，作为科研的总体框架计划”，整合各国政策、避免重复和资源浪费，确定研发共同优先事项，确定联合行动倡议标准。1983年，欧洲理事会通过决议，开启首期“研究与技术开发框架计划”，简称框架计划或FP。目前正在进行的是第九期框架计划—“地平线欧洲”。

“欧洲研究区框架计划”确保欧盟科研政策遵循“单一市场”规则。欧洲研究区框架计划正式启动于2000年，根据其定义，欧洲研究区“是欧盟区域内的科研、技术、创新的单一市场，各成员国共同改善科技政策和体系，以促进人员、知识和创新的流动”。欧洲研究区框架计划的总体政策由欧洲理事会决策，由欧洲研究区创新委员会（ERAC）提供高层级战略建议，欧洲理事会、欧洲各成员国、欧洲地平线相关域外国家和科研机构相关人员组成的论坛、工作小组提供补充建议。

图1 欧盟政策、立法流程及四大核心机构职责

2 欧盟科技政策发展脉络

第二次世界大战之后，伴随着从欧共体到欧盟组织的发展以及外部环境形势变化，欧洲的科技政策发展大体呈现以下几个显著阶段：

第一阶段（20世纪50-60年代）：围绕欧洲社会政治需要出台科技合作政策。为了协调各成员国的煤钢生产，1952年，法国、西德、意大利、比利时、荷兰及卢森堡成立了欧洲煤钢共同体；为了应对美国、苏联的核物理研究和太空领域发展研究，1953年，法国、英国等12国发起成立欧洲核子研究组织（CERN），1957年，欧洲煤钢共同体成员国发起成立欧洲原子能共同体（EURATOM），1962年，英国、法国、德国等西欧国家成立欧洲空间研究组织（ESRO）和欧洲发射装置发展组织（ELDO），二者于1967年合并为欧洲航天局。上述组织构成了二战后欧洲主要科技合作范围：以核物理、能源、航天为主的科技合作。该阶段的科技政策发展，本质上是欧洲探索一体化这一社会政治合作发展的产物。

第二阶段（20世纪70年代-21世纪初）：科技政策“欧洲化”，从一般产业合作向高精尖领域深入。早期煤钢共同体合作中，因各国政策不一致导致合作混乱无序，使欧洲人意识到统一政策的重要性。1971年，欧共体发起“欧洲科技合作”框架计划，围绕信息技术等领域开展合作和情报交换；1972年，欧共体首次提出建立由成员国首脑共同决定、所有成员国共同实施的工业、能源、技术和教育领域的新政策；1973年，欧共体首次提出“以建立合作和避免重复两个维度，建立有效的欧洲单一区域”。1974年，欧共体表决通过了《关于科学技术领域合作的纲要》，提出制定欧共体维度的研究计划，并遵循合理、高效、跨国、覆盖大市场需求、追求共同利益等原则。随后的10年里，欧洲理事会批准了超过25个研究计划，涵盖能源、材料、资源、环境、健康、工业等领域。80年代，“研究与技术开发框架计划”应运而生，此后合作领域逐渐覆盖信息技术、生命科学等关键技术领域，并增加人文、社会科学领域，合作机制日趋完善，合作研究逐步加强。

第三阶段（2010年至今）：开放创新战略成为科技政策新抓手。1960年代，美国学者Henry Chesbrough提出开放创新理论，强调开放式创新是一种“跨越组织边界的知识流动”，通过构建开放的创新环境打破地域、学科、产业领域界限。近年来，该理论得到了欧盟的认可，强调开放创新成为欧洲科技政策的重要特点。2010年，德国、荷兰、西班牙、匈牙利和波兰发起等发起制定欧洲合作和区域开放创新战略（EURIS）。欧盟委员会则将开放创新概括为：集合公共部门和私营部门的创新性想法和知识，共同开发新产品，以解决社会需求的方案；运用以用户为中心的方法创造共享经济和社会价值，促进数字化发展，大众参与和协作的融资过程。欧盟委员会围绕构建欧洲开放创新生态系统实施了三方面工作：政策支持方面，改革和优化监管环境；融资方面，促进私营部门投资研发和创新活动；支持服务方面，让开放创新对社会经济的影响最大化。

未来展望：从“开放世界”转向“战略自主”。近年来，逆全球化盛行、保护主义抬头、局部战争频现，欧洲在以往全球化过程中形成了经济、科技、安全等领域的较大对外依赖，自主应对危机风险的能力较弱。为此，欧盟开始寻求强化硬实力、找回战略自信。2019年，新一届欧盟委员会上任以来，欧盟经贸、外交、科技等各层面战略与政策呈现两个趋向：一是以塑造地缘政治行为体身份为背景和目标，二是在实施路径中强化和扩展“战略自主”（EU Strategic Autonomy，EU-SA）的领域。欧盟在其欧洲战略自主《2013-2023》文件，提出了“战略自主”水平的360°战略自主维度，明确强调了科技政策等多个领域的战略自主。

3 欧盟科技政策影响因素

通过对欧盟科技政策历史沿革的梳理，欧盟科技政策发展的影响因素主要有以下三方面：

一是欧洲一体化发展的需要。二战后，欧洲一体化进程加速，经历了煤钢联营、经济共同体、统一大市场、经济货币联盟等发展阶段，正在向政治一体化过渡。科技政策一体化是政治一体化的重要环节，欧盟通过“欧洲化”的科技政策，突破了过往国籍、民族、学科等偏见，加强了内部团结。

二是保持科技实力不掉队的需要。随着科学技术不断攀高，尖端科技所需的研发资源呈几何级数倍增，小国家资源弱势无力承担的问题日益凸显。“欧洲化”的欧洲科技政策，将各国科研预算GDP占比从过去的平均1.82%拉高至3%的目标，通过优化资源配置、避免资源重复投入和无效竞争，集中力量确保尖端科技领域研发，保障欧洲整体科技实力不掉队。

三是应对环境变化和外部挑战的需要。二战后，欧洲失去世界秩序的主导地位，政治、经济、科技等各领域长期依赖美国，科技创新能力与美国的差距不断加大。近年来美国在科技领域的长臂管辖更是对欧盟产业发展带来新的挑战，如受制于美国制裁政策，荷兰光刻机制造厂商ASML被迫“选边站”放弃部分中国市场而蒙受巨额损失。与此同时，俄乌冲突等地缘政治原因导致欧盟加速与俄罗斯“科研脱钩”。欧盟科技政策必须强调自主，以应对这些具体挑战。

4 欧盟现行科技政策重点

战略导向方面，一是持续深化开放创新。从“地平线2020”到“地平线欧洲”，两期框架计划均旨在驱动公私部门、产学研各方在欧洲研究区内充分参与创新。此外，创新联盟（Innovation Union）作为“地平线2020”的落实开放创新战略的重要举措之一，将继续围绕区域协调、融资、机制研究发挥作用；“地平线欧洲”则引入了“新欧洲包豪斯”倡议，旨在加强民众、政府、企业、大学等参与。二是关键技术寻求“战略自主”。“战略自主”是当下欧洲各领域政策发展的高频词汇，欧盟科技领域也在强调“战略自主”，例如2022年2月通过的《欧洲芯片法案》旨在加强欧盟半导体生态系统，确保芯片供应链弹性和减少国际依赖。

技术领域方面，“地平线欧洲”框架下欧盟关注绿色和数字化转型等关键领域。“地平线欧洲”（FP9）主要承袭上一期研发框架计划“地平线2020”（FP8）的重点战略方向（具体见附表1），包括气候变化、生物多样性、数字化转型及人口老龄化挑战等领域，预算高达955亿欧元，并在科研基础设施，创新与技术研究院、研究理事会等平台建设方面持续加强投入。

附表1 “地平线欧洲”与“地平线2020”框架计划内容对照表

作者：宋鸿瑞，中国移动研究院战略与产业研究所

本文转载自微信公众号中移智库

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