以案释法｜大荔冯来潮：农村“普九”债务建校款利息是否应该兑付

导读：1992年，为推进农村义务教育“普九”工作，陕西省大荔县安仁镇农民冯来潮以个人纸箱厂设备做抵押，在城市信用社贷款22万元为村上修建标准化小学一所，后因镇政府给付承诺落空，冯来潮企业抵押物被法院强制执行，偿还信用社贷款。

2008年，陕西省及大荔县政府相继出台《关于化解农村义务教育“普九”债务实施方案》，大荔县自查摸底，严格审核，后经安仁镇财政所确认，截至2005年底，尚欠冯来潮“普九”债额91.5万元，其中本金38.8余万元，利息近52.7万元。后冯来潮到教育部门领取建校款时却被告知须承诺放弃建校款利息，否则不给本金。为缓解多年债务压力，冯来潮迫于无奈，书写承诺，领取本金。

为维护自己的合法权益，冯来潮一纸诉状，将大荔县教育局告上法庭，要求支付建校款利息，后经一审、二审、再审，官司连连败北。冯来潮遂向检察机关提请行政抗诉监督申请，目前，案件已被受理。现将该案公之于众，以飨读者。

一、基本案情

现年72岁的冯来潮是陕西省大荔县安仁镇新华村村民，曾在上世纪七十至九十年代一直担任新华村党支部书记，他处事公道，爱憎分明，敢为人先，雷厉风行，深受群众爱戴。

1992年，为推进实施九年义务教育，大荔县要求每个乡镇建造一所标准化小学，时任安仁镇党委书记单某荣（已病故）、教育专干闫某选找到新华村支书冯来潮，要求把村上四所小学合并，完成一所标准化小学建设任务；并承诺该所学校建成后，镇政府从棉花奖励金中补给10万元，县教育局补给15万元。

为筹集建校资金，冯来潮用个人纸箱厂全部设备作抵押，从大荔县城市信用社贷款22万元，如期完成了标准化学校建设任务。可安仁镇政府的给付承诺却“竹篮打水一场空”，致使冯来潮在信用社的贷款无法偿还。

1996年6月，大荔县法院下发裁定，将冯来潮全部纸箱设备扣押抵贷，导致企业倒闭，损失惨重。此间,冯来潮多次找大荔县政府及教育部门要求解决个人债务问题，但答复均是：“等待国家政策”；然而这一等就是整整十年。

2008年，陕西省出台全面清理“普九”债务政策，大荔县政府按照政策规定，确认冯来潮“普九”债务为915063元，其中建校款388218元，城市信用社贷款利息526845元。对此，《大荔县农村义务教育基本建设债务核查表》载明：截至2005年底，尚欠冯来潮债额915063，其中本金388218，利息526845，并加盖有大荔县安仁镇财政所、安仁镇中心小学公章。

2008年，冯来潮和郑某友、郭某粟等三人到大荔县教育局领取建校款时，教育局要求冯来潮必须放弃建校贷款利息，并写下承诺书，否则，不给本金。为缓解多年债务压力，冯来潮迫于无奈，领取了388218元建校款本金。

2019年，冯来潮查找到国家化解“普九”债务的相关文件，如梦初醒，县教育局强行要求冯来潮放弃建校贷款利息的行政行为，严重违反国家化解“普九”债务的政策规定和法律法规。为维护自己合法权益，冯来潮遂向大荔县法院提起行政诉讼，要求县教育局支付建校款利息，案件后经一审、二审、再审，官司连连败北。

2024年4月，冯来潮向渭南市人民检察院提起《行政抗诉监督申请书》，5月，渭南市检察院经审查认为该案件符合受理条件，决定予以受理。

二、案审过程

在大荔县法院一审过程中，被告大荔县教育局辩称：

1、原告冯来潮主体不适格，其代表村委会履行职务行为，不是行政协议的主体，而是利害关系人。

2、原、被告之间没有行政协议，被告不是适格被告，按照1992年国家政策规定，村上学校由村级建造，故原告垫资对象应为新华村村委会；对此，原告与该村形成了民事侵权、债务关系，而被告与原告也没有签订或口头达成建校协议。

3、县教育局、财政局是代替当地政府（安仁镇政府）清付债务行为，给付原告建校款38.2万元，是对建校形成的债务审核后进行兑付，且原告已经签字承诺放弃未核实未认定的垫付款利息。

4、原告无论是诉行政协议还是民事协议均已超过诉讼时效10年有余。

5、原告所诉垫付利息根本不存在，如果存在利息，应以大荔县法院1996年执行借款案件期间利息为事实基础，主张其损失部分。

大荔县法院认为， 首先，原告作为村党支部书记，组织召开了村委会会议，是其行使职权组织的事项，而不是其个人行为。其次，原告未能提交证据证明与被告有口头行政协议，故对原、被告之间存在行政行为的事实不予认定。三是原告要求被告履行给付款项无事实及法律依据，本院不予支持。

一审判决，驳回原告冯来潮全部诉讼请求。

冯来潮不服该判决，上诉至渭南市中级人民法院，上诉理由：一、一审法院认定原告和被告之间不具有行政协议，不符合案件事实和法律规定；二、被告与安仁镇新华村村民委员会签订有行政协议；三、原告要求被告兑现建校款利息符合案件事实和法律规定。

渭南中院认为，大荔县教育局是化解建校债务的行政给付主体，冯来潮作为实际出资人属于建校债务的债权人，但其承诺书可以证明已放弃其余欠款及利息的事实，故双方不再存在行政给付义务的法律关系。故驳回冯来潮上诉，维持原判。

冯来潮不服，提请陕西省高级人民法院再审。

陕西省高院认为，本案争议焦点是：冯来潮要求大荔县教育局向其支付建校款利息的请求是否应予以支持。事实是，大荔县教育局在核实欠款及债权人的基础上，向冯来潮等四位债权人支付了建校款38.2万元，且该四人出具了放弃其余欠款及利息的承诺书，故一、二审判决并无不当。

关于冯来潮提出其作出承诺并非本人真实意思表示，系其处理债务的方式和手段的再审理由。对此，冯来潮并未提交相应证据证明其主张，本院对该理由不予支持，故驳回冯来潮再审请求。

2024年4月，冯来潮向渭南市人民检察院提起《行政抗诉监督申请书》，5月，渭南市检察院经审查认为符合受理条件，决定予以受理，目前，案件正在受理之中。

三、化解“普九”债务政策

财政部关于《化解农村义务教育“普九”债务资金国库集中支付管理暂行办法》第十一条规定：“各级财政部门应当按照有关法律法规和本办法规定，加强偿债资金支付管理，确保专款专用，不得截留、滞留、挤占和挪用资金，违反法律、法规和本办法规定的，追究相关责任人和直接责任人的责任，情节严重构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。”

陕西省人民政府化解农村“普九”债务实施方案原则第三项规定：“偿债资金直接偿还到债权人”；保障措施第三项规定：“严禁将用于偿还普九债务的资金挪作他用”；政策第四项规定：“关于债务利息问题，按照国家金融政策，通过与债权人协商妥善处理债务利息问题”。

大荔县化解农村义务教育普九债务实施方案规定：“所有偿债资金直接偿还到债权人”；“严禁将用于偿还普九债务的资金挪作他用。”

四、专家观点

针对此案，国内一些法学专家提出不同意见和观点。

（一）、行政诉讼法第六条规定：“人民法院审理行政案件，审查行政行为是否合法。”

行政行为是否合法？1、行政行为是否违反了国家有关政策规定；2、行政行为是否违反国家有关法律法规。具体到本案，各级法院审理该行政案件时，应当按照行政诉讼法第六条规定，对县教育局强行要求冯来潮放弃建校贷款利息这一行政行为进行合法性审查。

县教育局强行要求冯来潮放弃建校贷款利息的行政行为，违反了财政部化解农村九年义务教育“普九”债务国库集中支付管理办法第十一条；陕西省人民政府实施方案第一条、第五条；大荔县政府实施方案第一条、第五条的政策规定。

行政诉讼法第三十四条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

被告县教育局在一审、二审、再审时，始终没有向法庭及原告提供强行要求冯来潮放弃建校贷款利息的证据和所依据的规范性文件；对被告实施的没有任何法律政策依据的行政行为，一审、二审、再审法院应依法认定其行政行为违法。

（二）、行政诉讼法第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新做出行政行为。（1）主要证据不足；（2）适用法律法规错误；（3）违反法定程序；(4）超越职权；（5）滥用职权；（6）明显不当。”

普及九年义务教育是国家实施的大政方针，化解“普九”债务是国家偿还“普九”欠债之举措，资金也是由国家财政集中支付，所以，化解“普九”债务的主体是各级人民政府，而并非是教育部门。

所以，从财政部化解债务管理办法以及陕西省、大荔县政府实施方案来讲，均没有要求冯来潮放弃建校贷款利息的相关规定，反而在化解“普九”债务政策第四项中明确规定：“关于债务利息问题，按照国家金融政策，通过与债权人协商妥善处理债务利息问题”。

所以，对于县教育局严重违反行政诉讼法第七十条规定的违法行为，应依法予以撤销。

（三）、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法 》司法解释第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法七十五条规定的“重大且明显违法”。

行政行为实施主体不具有主体资格。各级人民政府是化解“普九”债务的行政主体，而县教育局却要超越职权行使权利，一审、二审、再审法院应依据最高法这一司法解释，确认县教育局超越职权，确认强行要求冯来潮放弃建校贷款利息的行政行为“重大且明显违法。”

（四）分析该案，一审、二审、再审法院对该行政案件的审理没有适用行政诉讼法的相关法律规定，而是按照民事行为作出判决，是完全适用法律、法规错误。

行政诉讼法第九十一条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审。”其中第四项规定，“原判决裁定适用法律、法规确有错误的。”

一审、二审法院对县教育局严重违反国家化解“普九”债务政策的违法行为，完全没有按照行政诉讼法第一条、第六条、第三十四条、第七十条等相关法律规定依法审理，且再审法院驳回再审申请，明显是认定事实不清、适用法律错误。

根据行政诉讼法第七十条司法解释，人民法院对被诉行政行为合法性审查原则是：人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查，不受原告诉讼请求和理由的限制，对被告作出的行政行为审查的主要内容包括：主要证据不足；适用法律法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权；明显不当等六个方面。无论被告是否对前六方面提出异议，人民法院都应逐一进行合法性审查。

行政诉讼法第九十三条规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

综上所述，希望检察部门能够依法予以检察监督，匡扶公平正义，彰显朗朗乾坤。（法治在线）

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