鼓励农民卖宅基地，什么信号？

作者｜贾拥民均衡研究所学术顾问，浙江大学跨学科中心特约研究员

近来，多地出台鼓励农民自愿退出农村宅基地进城购房政策，引发市场广泛关注。

6月21日，南通市房地产市场平稳健康发展领导小组发布《关于进一步促进全市房地产市场平稳健康发展的通知》，规定2024年4月1日至2025年6月30日期间，对于自愿退出（放弃）农村宅基地进城购房的（人员），给予一定额度的奖补，具体标准由全市各地自行制定。

前一天，6月20日，凤阳县房地产工作联席会议发布《关于印发〈关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的若干措施〉的通知》，规定自2024年6月20日至2024年12月31日期间，对纳入2024年土地增减挂范围内和县房屋征收领导小组办公室确定纳入征收范围内的项目，涉及需要安置宅基地的本县农村居民，如自愿放弃宅基地安置并进城购房，在原宅基地归还村集体用于复耕复垦并拆除建（构）筑物后，一次性给予5万元购房奖励（与货币、房票安置、购房补贴不同时享受）；购买新建商品房（不含二手房)，财政给予购房者实际缴纳契税的50%补助。

更早一些，4月22日，湖北省鄂州市住房和城乡建设局 、鄂州市财政局等六部门联合发布《关于推进就地城镇化和房地产平稳健康发展的通知》，规定农村居民自愿退出合法宅基地且拆除宅基地及相关建（构）筑物后，在“双集中”区域购买新建商品住房的，按退出的宅基地面积给予购房补贴，退出的宅基地归还村集体用于复耕复垦。

事实上，这并不是一个新政策。时光倒卷，自2022年以来，全国已有包括吉林长春、江苏泰州、贵州遵义、广西玉林、安徽潜山等多个地区和城市公布了类似政策，例如，早在2022年7月底，安徽省安庆市潜山市就出台文件，规定对自愿退出宅基地进城购房落户的农民，经认定后给予一次性5万元购房奖励。

对自愿退出宅基地且宅基地复垦为耕地或其他农用地后，由原宅基地使用者承包经营的，经认定后，按每亩3万元给予奖励。

那么，农民要不要退出宅基地购房呢？网络上铺天盖地的几乎都是反对声。

其实，允许农民利用宅基地来获得城市的住房，也许是一个不错的思路，只是目前这些地方的政策仍然过于狭隘了一些。

01

打“宅基地”的主意救楼市？

有人质疑，这项政策是为了房地产去库存、缓解地方政府的财政压力。

这其实是明牌，用不着多质疑的。明眼人一眼看出，出台这类政策，无论是以促进农村土地流转、提高土地利用效率的名义，还是以推动就地城市化、让农村居民过上更好的生活为号召，至少从短期来看，真正的目的只有三个字，那就是救楼市。

在5月17日中央层面出台了一揽子救市政策之后，全国房地产去库存的速度严重不如预期，一个月后全国商品房待售面积仍然在7亿平方米以上，而且，70％以上的库存都堆积在了三四五线城市中。当然这也就意味着，在许多地方，土地财政实际上已经难以维系了。

因此，鼓励农民放弃宅基地进城购房在很大程度上确实就是为了挖掘农民的购房潜力，是把首付比例降低到7.5％、鼓励开发商与购房人共持产权等不断花样翻新的救楼市政策的其中一种而已。

而对于农民来说，在做出要不要退出宅基地进城购房的决策时，要看的是这项政策是不是真能为自己带来实实在在的好处。

在房地产市场总体上已经见顶的大背景下，尽管救楼市对地方政府很重要，但是购房可能会成为购房者的一个陷阱（无论采取什么鼓励政策，最终都要落实为购房这个行为）。我们没有理由认为农民会看不到这一点。

因此，即便鼓励农民退出宅基地进城购房政策对提升楼市成交量有一定作用，但是实际影响也可能不会很大。

对农民购房有一定推动力是因为，5万元钱虽然看似不多，但是在许多三四线城市，由于房价本身就相对较低且已经下调了不少，同时首付比例也压得很低了，5万元钱或者再凑一点，可能真的就足够支付首付了。 （凤阳当地楼盘均价大约为5900元/平方米，一套100平方米的房子，如果首付比例也降低到与山东胶州一样的7.5％，那么5万元补贴付首付已经有余了。）

但是，能不能付出首付，只是购房时的预算约束的一部分，更重要的是未来是不是有稳定的还款能力。在当前收入预期不稳定、就业形势不景气的经济环境下，应该不会有太多的人敢于只因为多了5万元的一次性收入就直接决定购房，那样的话很容易跌入陷阱。

而且，除此之外，还需要考虑其他因素，比如说，进城之后，生活成本会增加，子女教育、医疗保障等现实问题都会浮出水面。

正如有网友说的，有钱进城购房的，不会为了5万块钱就退掉宅基地；而觉得5万块钱是一笔大钱的人，宅基地可能就是他的命，更不可能同意退出。

大体上，这项政策真正能起到作用的，可能是以下两种情况。

一是宅基地本来已经在征收范围之内，那么顺便多拿5万元补贴；二是宅基地原有的面积很小、房子已经严重破损且失去了居住价值的。

事实上，安徽凤阳的通知也确实规定了范围，“列入2024年土地增减挂范围内和县房屋征收领导小组办公室确定纳入征收范围内的项目，涉及需要安置宅基地的本县农村居民”。湖北鄂州也规定此项政策只限于“双集中”区域。

因此，就目前可以观察到的具体政策而言，实际影响可能是相当有限的。

02

在大部分农村，宅基地也许只能提供虚幻的退路

还有人说，鼓励农民退出宅基地接盘楼市，等于让他们“用鱼目换珍珠”，因为房价在不断下行，而农村宅基地的价值却越来越大，所以这项政策是不折不扣的大忽悠。

他们给出了两个理由。

一是从长远来看，宅基地资源会越来越稀缺，特别是在一些经济发达、尤其是具有旅游资源的农村，可以将宅基地打造为民宿，增值空间更大。

二是，农民的宅基地的价值不仅体现在可以建造房屋和居住，还包含了为农民提供退路和兜底保障的价值。

泛泛而论，这两个理由似乎很强大，但是实际上都经不起细究。

首先，宅基地越来越稀缺吗？并不是，只有一小部分宅基地具有真正意义上的稀缺性。

农业农村部抽样调查数据显示，2019年全国农村宅基地闲置率达到了18.1%。

2019年，青岛农业大学王伟然教授对全国267个村的调查数据显示，农房空置率超过21%的占比39%，农房空置率超过51%的占比7.8%，个别村庄空置率高达80%。

另据不完全统计，我国农村闲置房屋有超过2000万套，闲置农房占地约3000平方千米。

其次，宅基地真的能为农民提供退路和兜底保障吗？似乎是的。当农民老了，无法继续在城里打工的时候，可以回到农村，住进老宅，自己种点地养老。

但是，请从另一个角度想一想，让一个人在年轻时在大城市打拼，年老后却只能回到农村养老，难道不正是一种最大的不平等和不公正吗？且不说基础设施和生活条件等方面的差异了，城市的社会保障和公共服务，又岂是农村可以相比的。（这样说并不是要否认，少数农村地区也达到了相当高的生活水平，因为中国各地情况千差万别。）

当然更重要的是城乡收入差距。

经济学家的理论分析和世界其他国家的经验都告诉我们，农村居民收入水平的提高从根本上需要通过农业的规模经营来实现，而这只有在达到了很高的城市化水平的前提下才有可能实现。只有持续推动城市化进程，使得农村人口占总人口的比重下降到20%以下甚至更低，留在农村的农民才可能成为农场主，最终通过规模经营可持续地增加收入。

以往那种增加农民收入的方法，即让农民在年轻时在城市打工，年老后回到农村的方法，既不公平，也不具有可持续性。这也正是“农民工市民化”被一再强调的原因。

不说农村的收入水平，只说农村的宅基地可以提供所谓的退路和兜底保障，其实没有什么意义，那很可能只是虚幻的泡沫。

03

5万元不够，要允许农民分享土地增值收益

2023年，中国的城市化率达到了66.16%，与发达国家相比还有二十来个百分点的提升空间；接下来的城市化新阶段，应该是小城市人口加速向大城市转移的阶段。

也正是在这个意义上，农民退出宅基地进城购房，如果局限在本地（往往是小城市或县域），确实很容易跌入陷阱，因为未来的趋势可能是：小城市人口产业持续流失、中等城市在虹吸周边小城市的同时又被大城市虹吸、大城市进一步发挥规模效应和集聚效应。这也就意味着，在未来，很可能只有在大城市，产业和房价才能得到有效支撑。

这个过程必然会伴随着户籍制度、土地制度的变革，而且当前的楼市状况，将会倒逼和加速这方面的改革。

允许农民利用宅基地来获得城市的住房，可能是一个不错的思路，只不过目前这几个地方的政策还显得有些狭隘。

众所周知，中国城市建设用地需要指标，当城市建设用地指标用完时，政府可以将农村建设用地（包括宅基地）转化为城市建设用地。农民退出宅基地，政府给予5万元奖励，也可以说是城市获得建设用地的一种方式。

但是这里隐含着第二种不公平，即这个过程中实现的土地增值大部分不归农民所有（一户农民退出宅基地后，只能得到5万元，但是这块宅基地可能会以50万甚至更高的价格出让给开发商）。

回顾一下，前面讨论了第一种不公平，即农民年轻时在城市打工，年老时只能回到农村养老，对他们非常不公平。

下面描述一种制度，它能够化解或缓解上述两种不公平，其核心目标是，让在大城市长期工作并居住的农民利用自己的宅基地，获得大城市的户籍，同时分享土地增值收益。

假设SH市是一个超大城市，FY县是一个劳动力输出地，有上万FY县人长期在SH市工作并居住。SH市城市建设用地指标严重不足，而FY县在外打工的人的宅基地闲置率很高。

现在，SH市和FY县通过协商，建立了这样一个机制：从FY县在SH市长期工作并居住的人当中，选出一部分合格的家庭（例如，可以通过居住证积分或社保缴纳年限来筛选），退出宅基地，将建设用地指标转移给SH市，由此产生的土地增值收益，在SH市、FY县与这些家庭之间按某个比例分配，同时这些家庭获得SH市的户口。

为了便于理解，不妨举一个简化的数值例子。假设有FY县有100个家庭符合条件并愿意参加，每个家庭有200平方米的宅基地，这样SH可以获得2万平方米的建设用地。再假设每平方米建设用地增值5万元，则土地总增值额为10亿元。假设SH市、FY县与这些家庭之间按6：1：3的比例分配土地增值收益，那么SH市和FY县分别获得6亿元和1亿元，每个家庭获得300万元。

于是，这些家庭可以用这些钱在SH市买房并入户，化解上述两个方面的不公平。

当然，这个例子只是为了说明问题而武断给出的，可能并不完全符合实际情况。无论如何，大城市的土地增值是在大量来自农村的劳动力在参与工业化和经济发展的过程中形成的，他们有资格分享。

这种设想也许有点异想天开，但是并不是完全不具备可行性的。

事实上，早在2018年3月26日，国务院办公厅就发布了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，为农村农民和内地政府分享大城市工业化、城市化过程中的土地增值收益提供了法律基础。

楼市下行及其带来的财政压力推动了变革，或者，至少可以推动我们大胆想象。