《学前教育法（草案）》（二次修订稿）的八大看点--二次修订稿与第一次征求意见稿重点条款对比

中国全国人大网于2024年6月28日发布了《学前教育法（草案）》（二次修订稿）（以下简称“二次修订稿”）的公开征求意见的公告。笔者在仔细阅读了此次发布的“二次修订稿”，并与 2020年9月7日发布的《学前教育法（草案）》（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”）进行对比研读之后，发现本次公布的《学前教育法（草案）》（二次修订稿）无论是在条文顺序上、还是具体表述上，特别是对于学前教育领域的重大政策导向问题上均有了非常多的修改。特别让笔者欣喜的是，笔者曾于2020年9月10日向教育部政策法规司法制办发送的关于《学前教育法（草案）》（征求意见稿）第五十六条的修改建议全部得到了采纳，该条款此次的修订更好的做到了与《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》的衔接与一致，对于营利性民办幼儿园的相关规定在合理性上和严谨上都比第一次的“征求意见稿”有了明显的进步。

鉴于本次的《学前教育法（草案）》（二次修订稿）相较第一次的“征求意见稿”修改之处非常之多，笔者仅选取了一些在政策导向方面有重大变化的对比条款，在此与各位同行与读者共享。

1、学前教育政府主导责任的表述变化

二次修订稿

征求意见稿 第五条 发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，鼓励、引导和规范社会力量参与。 第六条（发展原则） 发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。

从本次发布的“二次修订稿”第五条和原“征求意见稿”第六条的对比发现，二次修订稿的第五条将原“征求意见稿”稿中第六条“发展学前教育应当坚持政府主导”中的“应当”删掉了，个中意味值得细品；并且删掉了原“征求意见稿”中的“大力发展普惠性学前教育资源”这一整句，这是否意味着对于普惠性学前教育发展节奏的某种调整呢？有待观望。

2、公办园定义的表述删减

二次修订稿

征求意见稿

第二十条 县级以上地方人民政府应当统筹当前和长远，根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划和配置学前教育资源，有效满足需求，避免浪费资源。

第二十二条 各级人民政府应当利用财政性经费或者国有资产等举办或者支持举办公办幼儿园。

各级人民政府依法积极扶持和规范社会力量举办普惠性民办幼儿园。

普惠性民办幼儿园接受政府扶持，收费实行政府指导价管理。非营利性民办幼儿园可以向县级人民政府教育行政部门申请认定为普惠性民办幼儿园。认定标准由省级人民政府或者其授权的设区的市级人民政府制定。

第八十一条 小学 、特殊教育学校 、 儿童福利机构 、 残疾儿 童康复机构等附设的幼儿班等学前教育机构适用本法

军队幼儿园的管理 , 依照本法和军队有关规定执行。

本法施行前国有企业事业单位 、 人民团体 、街道 、 村集体等举办的幼儿园 , 经认定后按照本法规定的公办幼儿园管理。具体办法由国务院教育行政部门制定。

第十八条（办园体制） 政府及其有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团体、高等学校等事业单位、街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园。

前款规定以外的幼儿园为民办幼儿园，其中接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州人民政府制定普惠性民办幼儿园认定标准， 由县级人民政府教育行政部门组织认定。

公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园，应当提供普惠性学前教育服务。政府可以向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。

*红字部分为新增，标黄部分为修订

从以上对比可以看到，“二次修订稿”直接删除了原“征求意见稿”中第十八条关于公办幼儿园的定义，这也是此前备受关注和争议的一条。因为原“征求意见稿”第十八条关于公办园的定义与《民办教育促进法实施条例》中的相关规定出现了不一致，笔者在《民办教育促进法实施条例》于2021年4月正式发布后即刻发现了《学前教育法（草案）》（征求意见稿）第十八条与其相关条款的不一致，笔者也多次在不同场合提到了这种不一致存在瑕疵。“二次修订稿”十八条在删除公办幼儿园定义的同时，在第八十一条的第二款中，将国有企业事业单位 、 人民团体 、街道 、 村集体等举办的幼儿园的性质规定为“经认定后按照本法规定的公办幼儿园管理”，这就意味着，之前国有企业事业单位 、 人民团体 、街道 、 村集体等举办的幼儿园并不能直接就定义为公办园，而是需要经过认定，如果符合公办园的性质就可以按照公办园进行管理，如果不符合公办园性质则并不需要按照公办园进行管理。但至于“本法施行”后的国有企业事业单位 、 人民团体 、街道 、 村集体等举办的幼儿园的性质是否就直接归属于公办园，则有待相关主管部门进行具体规定和解释吧。

除上述重要修订之外，还需要重点关注“二次修订稿”第二十条的规定，这条是完全新增的条款，该条款强调“根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划和配置学前教育资源，有效满足需求，避免浪费资源。”笔者认为这一规定是对当前一些地方不顾实际情况的新建、扩建公办园情形的回应和纠偏。

3、新建小区配套幼儿园办园性质的重大修订

二次修订稿

征求意见稿 第二十四条 新建居住区等应当按照幼儿园布局规划和相关标准配套建设幼儿园。建设单位应当保证配套幼儿园与首期建设 的居住区同步规划 、 同步设计 、 同步建设 、 同步验收 、 同步交付使用 ，并作为公共服务设施，按照有关规定移交地方人民政府 ， 用于举办普惠性幼儿园。 第二十条（配套建设）新建居住社区（居住小区）、老城及棚户区改造、易地扶贫搬迁等应当按照国家和地方的相关标准配套建设幼儿园。建设开发单位应当保证配套幼儿园与首期建设的居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用，并作为公共服务设施，产权移交地方人民政府，用于举办为公办幼儿园。

*标黄部分为修订

通过对比以上条款可以看到，对于小区配套幼儿园的办园方式在本次“二次修订稿”中有了重要修订，原“征求意见稿”中规定新建小区配套幼儿园的产权必须移交地方人民政府，且只能用于举办公办幼儿园。但“二次修订稿”将该规定删除了“产权”二字，且规定小区配套幼儿园移交地方人民政府后，用于举办普惠性民办园，这就意味着小区配套园可以举办为公办园，也可以举办为普惠性民办园。这一修订和此前国家发布的对于小区配套幼儿园的治理政策保持了一致。

4、新增幼儿园的设立条件，更加严格和完善

二次修订稿

征求意见稿

第二十七条 设立幼儿园 , 应当具备下列基本条件 :

(一) 有组织机构和章程 ;

(二) 有符合规定的园长 、 教师以及保育 、 卫生保健 、 安全保卫和其他工 作人员 ;

(三) 符合规定的选址要求 , 设置在安全区域内 ;

( 四) 符合规定的规模和班额标准 ;

(五) 有符合规定的园舍 、 卫生室或者保健室 、 安全设施设 备及户外场地 ;

(六) 有必备的办学资金和稳定的经费来源 ;

(七) 卫生评价合格 ;

(八) 法律法规规定的其他条件。

第二十四条（设置条件） 设立幼儿园，应当具备下列基本条件：

（一）有组织机构和章程；

（二）有符合标准的园长、教师以及保育、卫生保健和其他工作人员；

（三）符合国家规定的选址要求，设置在安全区域内；

（四）有符合标准的园舍、安全设施设备及户外场地；

（五）有必备的办学资金和稳定的经费来源；

（六）符合法律法规规定的其他条件。

* 红字部分为新增

通过以上对比可以看到，对于幼儿园的设立条件，“二次修订稿”在原“征求意见稿”的基础上，由六条增加到了八条，新增了多处对于设立幼儿园的条件要求，值得关注。

5、新增中外合作方式办园的规定

二次修订稿

征求意见稿

第三十二条 任何单位 或者个人不得利用财政性经费 、 国有资产 、 集体资产或者捐赠资产举办或者参与举办营利性民办幼儿园。

公办幼儿园不得转制为民办幼儿园 。公办幼儿园不得举办或者参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构。

以中外合作方式设立幼儿园 , 应当符合外商投资和中外合作办学相关法律法规的规定。

第二十六条（举办限制） 任何 组织 或者个人不得利用财政经费、国有资产、集体资产举办或者支持举办营利性幼儿园。

公办幼儿园不得转制为民办幼儿园。公办幼儿园不得举办或者参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构。

*红字部分为新增，标黄部分为修订

通过以上对比发现，“二次修订稿”的第三十二条的第一款和第二款对比原“征求意见稿”有个别修订之外，新增了第三款关于中外合作方式设立幼儿园的规定。这项新增条款和《民办教育促进法实施条例》第五条第三款相呼应，也是关于该五条第三款在学前教育领域的细化规定。应该说，这一新增条款值得关注和肯定。

【民办教育促进法实施条例第五条第三款】在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。

6、修订社会资本控制学前教育机构的方式等内容

二次修订稿

征求意见稿

第三十三条 社会资本 不得通过兼并收购等方式 控制公办幼儿园 、 非营利性民办幼儿园。

幼儿园不得直接或者间接作为企业资产在境内外上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性民办幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性民办幼儿园资产。

第二十七条（逐利限制） 社会资本不得通过兼并收购 、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等 方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。

幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司 及其控股股东 不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

*红字部分为新增，标黄部分为修订

此前，在《民办教育促进法实施条例》正式发布之后，笔者也多次提到了《学前教育法（草案）》（征求意见稿）第二十七条与《民办教育促进法实施条例》第十三条第四款不一致的问题。而且笔者一直反对将“受托经营、加盟连锁”这两种方式列入禁止范围。通过以上条款的对比发现，此次“二次修订稿”第三十三条删除了“受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制”方式，笔者想在此强调的是，此次“二次修订稿”第三十三条删掉“协议控制”方式的表述值得商榷，删掉了该种方式不等于社会资本就又可以以“协议控制”的方式控制非营利性民办幼儿园了，因为已经生效在先的《民办教育促进法实施条例》第十三条第四款已经明确规定任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施学前教育的非营利性民办学校，故此，笔者认为“二次修订稿”中“ 社会资本不得通过兼并收购等方式控制公办幼儿园 、 非营利性民办幼儿园。”中的“等方式……”应当是与《民办教育促进法实施条例》第十三条第四款的规定保持一致的，否则就有互相抵触的问题。

此外，本次“二次修订稿”还对幼儿园上市的限制进行了细化新增，原“征求意见稿”只规定了幼儿园不得直接或间接上市，没有明确禁止上市的范围是境内还是境外，“二次修订稿”明确规定了禁止范围为“境内外”，这也避免了实践中的疑惑和歧义。

还值得关注的一处修订是，“二次修订稿”第三十三条第二款中，删除了原“征求意见稿”中对于上市公司控股股东通过资本市场融资投资营利性幼儿园的限制。笔者认为此修订是合乎逻辑的，因为上市公司的控股股东并不一定就也是上市公司，其如果正常投资营利性幼儿园，这属于正常的市场行为，也就不应当被禁止。

【民办教育促进法实施条例第十三条第四款】任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。

7、新增关于实施免费学前教育的条款

二次修订稿

征求意见稿

第六十一条 地方各级人民政府应当科学核定普惠性幼儿园办园成本 ，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策 , 合理确定分担比例。

省级人民政府 制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。 其中 , 残疾学前儿童的相关标准应当考虑保育教育和康复需要适当提高。

有条件的地方逐步推进实施免费学前教育。

第六十三条（经费保障） 地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。

省、自治区、直辖市人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。

残疾学前儿童的生均财政拨款标准和生均公用经费标准应当考虑保育教育和康复需要适当提高。

*红字部分为新增，标黄部分为修订

笔者在研读“二次修订稿”时，注意到第六十一条有一项重大新增，规定“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育。”这是否意味着在不久的将来，学前教育会被纳入义务教育范围呢？从本次第六十一条的新增修订来看，或许真的不是“空穴来风”。

8、修订营利性民办园收费管理方式

二次修订稿

征求意见稿

第六十六条 省级人民政府或者其授权的设区的市级人民政府 根据办园成本 、 经济发展水平和群众承受能力等因素 , 合理确定公办幼儿园和非营利性民办幼儿园的 收费标准 ，并建立定期动态调整机制。

县级以上地方人民政府及有关部门应当加强对幼儿园收费的监管，必要时可以对收费实行市场调节价的营利性民办幼儿园开 展成本调查并依法向社会公布 ，引导合理收费，遏制过高收费。

第五十六条（收费管理） 省、自治区、直辖市人民政府制定幼儿园收费管理办法，根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园收费标准、 普惠性民办幼儿园最高收费标准 和其他非营利性民办幼儿园的收费 政府指导价 ， 并建立定期动态调整机制。

营利性民办幼儿园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际制定具体办法，对举办者获得收益的合理范围作出规定。

县级以上地方人民政府及相关部门 依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核，加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管 ， 遏制 超成本 过高收费。

* 红字部分 为新增， 标黄部分 为修订

此前，笔者对“征求意见稿”第五十六条的规定提出过修订建议，特别是对于原“征求意见稿”中对于营利性民办幼儿园举办者获得收益的规定，笔者认为是不符合《民办教育法》、《民办教育促进法实施条例》以及《公司法》的规定，强烈建议修改或删除。以及对于原“征求意见稿”中关于营利性民办园收费定价的管理方式的规定，均与《民办教育法》、《民办教育促进法实施条例》的相关规定没有保持一致，存在很大瑕疵。值得欣慰的是，“二次修订稿”删掉了原“征求意见稿”对于营利性民办幼儿园实行“价格指导”和“成本监审”的规定，将“成本监审”修改为了“成本调查”，这一修订是合理的，也值得肯定。

以上是笔者对于“二次修订稿”研读后的一些发现和体会，该文件虽然依然有值得商榷和修订之处，但相比原“征求意见稿”还是有不少值得肯定的变化，期待《学前教育法（草案）》能够以更完善的内容最终呈现。

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文源 | 丰乐法苑（2024-07-01）

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