郭胜习 | 综合执法权下沉乡镇街道的实践样态、现实困境与法治回应

摘要

既有的“行政委托论”和“法律法规授权论”无法有力解释“综合执法权交由乡镇街道行使”的执法体制改革，有必要对此作出法治回应。理论层面，澄清“行政授权理论”内涵外延，明确“法律法规规定+行政命令决定”的职权转移模式才属于“行政授权”的范畴，法律法规授权与行政授权属于相互并列的两个概念；实践层面，从组织法角度对乡镇街道进行概括性赋权，纾解单行法律法规授权局限性与综合行政执法需求概括性之间的紧张关系；明确执法权下沉权力清单的间接效力，赋予乡镇街道必要的选择空间，合理配置下沉执法权；完善执法权下沉的评估制度与审批程序，建立双向互动机制。

引言

当前全国各地已经开展实施综合执法权下沉乡镇街道改革，改革模式呈现出多种样态，不同的改革模式面临不同的问题。理论层面，综合行政执法权下沉乡镇街道的权力转移模式，是属于行政委托？法律法规授权抑或行政授权？还是一种新型的职权转移模式？理论界持有不同的意见，有必要对此进行讨论澄清，为改革实践提供具有明确性的理论指引实践层面，乡镇街道的综合执法主体地位在实践中遭受质疑，乡镇街道是否可以以自己的名义独立地对外作出行政执法决定，并承担相应的法律后果？乡镇街道接受执法权后，原来的县（区）职能部门是否还继续履行法定职责？这种由法律法规赋予的法定职责是否可以通过省级政府的决定、命令或权力下放清单等形式予以改变？这些关涉执法主体职责性的问题都有待解决。另外，综合执法权下沉乡镇街道权力清单的法律效力也不明确，省级人民政府作出决定的权力清单是否对下级政府具有强制约束力，乡镇街道是否需要全面接受下放权力清单的内容，还是应当赋予乡镇街道一定的选择空间，这些实践性问题都值得讨论。

通过梳理不同的综合执法权下沉乡镇街道改革模式，本文认为当前综合执法权下沉乡镇街道改革的“交由乡镇街道模式”，既不是法律法规授权，也不是行政委托，而是属于行政授权理论框架下的新型职权转移模式。当前改革实践中对行政授权理论存在一些认知错误，需要澄清行政授权理论的内涵外延，方能为综合执法权下沉乡镇街道改革提供有效的理论指引；在应用对策方面，应当从组织法明确乡镇街道的综合执法主体地位，明确下沉权力清单的间接效力，建立“双向互动”的权力下放评估与审批程序等，构建一种既能满足执法权下沉改革实践需求，又符合法治要求的新型职权转移模式 。

一、综合行政执法权下沉乡镇街道的改革模式与实践样态

综合行政执法权下沉乡镇街道改革是一种继行政执法权横向集中改革后的权力纵向转移新样态，其改革目标聚焦于解决基层治理中出现的“看得见的管不着，管得着的看不见”执法问题。学界尚未对综合行政执法权下沉乡镇街道的法律性质、形态模式等达成共识，存在行政委托、行政职权转移、行政授权、执法事权的纵向配置等多种性质争论。结合综合行政执法下沉乡镇街道改革实践，可以将其归为以下四种模式：

（一）委托模式

实践中，部分县市在开展综合执法下沉乡镇街道时，采取委托方式将行政执法权下放至乡镇街道。行政委托模式在表面上解决了综合行政执法权下放的问题，但行政委托本质上并不产生职权的实质性转移。行政委托模式不符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条规定的执法权下沉乡镇街道的旨意和当前综合行政执法下沉乡镇街道的改革要求。其一，行政委托模式下乡镇应当以委托机关的名义开展工作，而乡镇执法大队在执法过程中通常以乡镇街道自己的名义进行执法，并不是以委托机关的名义，这违背了我国现有行政委托的基本规则；其二，行政委托模式下实际上只是原行政执法权主体权力行使的延伸手段，行政执法权本身并没有发生转移，按照综合行政执法下沉乡镇街道改革要求，原执法权机关在下放权力后不再履行执法职责。以行政委托形式开展的权力下放，更多的是一种“表象上”的权力下放，并非真正地将综合行政执法权下沉到执法一线，不符合综合行政执法权下沉乡镇街道的改革意旨和要求；其三，行政委托模式下人财物配套保障难度更大，在权力没有发生实质性转移时，原权力机关的人财物难以被划转到乡镇街道，这会加重接受行政委托的乡镇街道的执法负担，执法效果也难以保障。

（二）授权模式

目前综合行政执法下沉乡镇街道的授权模式呈现出多种样态，主要包括三种：第一，地方性法规授权。如《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》，将行政处罚权赋予乡镇（街道）；第二，规章授权。《天津市街道综合执法暂行办法》直接赋权街道行使城市管理、水务管理、卫生行政管理等方面的行政处罚权；第三，省政府规范性文件授权。“（广东省）人民政府决定将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使，实行综合行政执法。”2021年《行政处罚法》修改增加第24条之后，大部分的省市实施综合行政执法改革都是采取“省级决定+下放权力清单+具体下放决定+乡镇名义行使”的授权模式，该模式是当前综合行政执法下沉乡镇街道的主导性模式。

（三）派驻模式

2015年国务院出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》规定：“区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。”实践中，派驻模式比较常见。如“海南省未来按照简约高效原则综合设置乡镇和街道机构，构建形成“5+2+1+5”乡镇机构架构”。在地方立法层面上，《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第8条第2款规定，“依法依规实行派驻体制的行政执法机构，单独履行监管职责，但应当按照规定纳入乡镇人民政府和街道办事处统一指挥协调工作机制”。然而，“派驻模式”仅仅是在表面上实现了县级职能部门与乡镇街道派驻部门之间的联动，并没有从根本上解决乡镇街道行政执法权主体问题，乡镇街道也并未在实质意义上获得相关的综合执法权。通过立法授权的方式直接赋予乡镇街道行政执法主体地位，才能真正地实现执法重心的完全下移。

（四）交由乡镇街道行使模式

2021年《行政处罚法》修订后增加第24条，“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”。由于《行政处罚法》中直接使用了“交由……乡镇街道行使”的表述，在立法规范层面确立了综合行政执法权下沉乡镇街道的表达范式，因此可将其归纳为“交由乡镇街道行使模式”。此种模式是一种混合模式样态，包含了前述提及的三种模式，这种模式融合了法律法规授权和行政授权。目前理论界对执法下沉改革也进行了一些学理探讨，但争论分歧较多。有学者认为，现有行政委托或行政授权理论均无法有力支撑行政执法权下沉改革，这种改革属于行政执法权的纵向配置或者重新配置；也有学者认为，执法下沉可以是行政委托或行政授权，真正意义上的行政执法权下放只有委托和授权两种。

本文认为，综合执法权下沉乡镇街道的职权转移模式，是一种具有复合属性的新型职权转移模式，既非行政委托，也非行政授权。其一，综合行政执法权下沉乡镇街道改革，既包括横向上各职能部门的集中，也包括权力自上而下的纵向转移，是一种在中国行政执法体制改革实践中形成的，符合中国本土国情的新型职权转移模式。其二，综合行政执法权下沉乡镇街道并非“一刀切”“一揽子授权”的权力下放模式，而是一种根据各地乡镇街道的迫切需要、承接能力等综合因素决定的权力下放模式，通过制定“权力下放清单”，为各地方政府职能部门提供权力下放指引，既可以在宏观上对综合行政执法权下沉改革进行统一把握，满足基层治理的执法权需求，也可以为各级地方政府下沉执法权保留了调整空间。其三，“交由乡镇街道行使模式”在实现“人财物”同步配套转移保障方面更具优势。相较于一般的行政授权和行政委托模式，“交由乡镇街道模式”属于职权的实质性转移，原来职能部门的相关职责不再保留，原机关相应的“人财物”配置自然失去了保留的正当性。综上所述，“交由乡镇街道行使模式”的结构为“法律法规授权+权力下放清单+具体下放决定+乡镇街道行使”，该模式融合了现有行政授权和行政委托理论，是一种符合综合执法体制改革实践需求，符合中国国情的新型职权转移模式 。

二、当前综合行政执法权下沉乡镇街道改革面临的现实问题

实践层面，综合行政执法权下沉乡镇街道面临着法治依据不足、权力下放的范围不明确、权力下沉的审批程序不健全等问题；理论层面，综合行政执法权下沉乡镇街道的职权转移模式无法纳入既有的行政法学理论框架，亟需从理论层面厘清“执法权下沉”改革的理论逻辑。

（一）综合行政执法权下沉乡镇街道法治依据不足

根据职权法定原则的要求，推进综合执法权下沉乡镇街道改革首先必须解决职权来源依据问题，现有的《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）等单行法无法为乡镇街道获得综合执法权提供有力支撑，将省级主体作出的决定或实施方案作为综合执法权的直接依据也面临着诸多合法性质疑。

第一 ，单一性法律授权无法覆盖综合性执法权能。各地方制定综合行政执法权下沉乡镇街道改革实施方案，其主要的法律依据是《行政处罚法》第18条规定的“相对集中行政处罚权”，第24条规定的“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”；《行政强制法》第17条第2款规定的，“赋予行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。《行政处罚法》属于权能性质单一的立法规范，或许能够为乡镇街道行使行政处罚权提供法治依据，但乡镇街道在综合执法过程中并不完全局限于“行政处罚权”和与处罚权相关的行政强制措施权，可能还会行使行政检查、行政许可、行政裁决以及其他监督检查。单一属性的《行政处罚法》并不能为乡镇街道实施综合性执法提供充足的法治依据，在理解适用《行政处罚法》第24条时，也不能将该条款视为一般性、综合性的授权性条款，更不能将其扩展理解为对乡镇街道行使综合行政执法权的赋权规定。

第二 ，立法层面未直接赋权乡镇街道行政执法权。2021年《行政处罚法》修订增加的第24条规定不能为乡镇街道获得综合执法权并成为行政主体提供直接的法律依据。一方面，现有《行政处罚法》第24条规定仅为行政处罚权下沉乡镇街道提供了授权路径，乡镇街道获得处罚权还需要由省级主体作出授权决定。“修订后的《行政处罚法》第24条并未直接为乡镇街道设定行政执法权，也没有明确乡镇街道的行政执法主体地位，只是为省、自治区、直辖市是否将县级政府工作部门的行政处罚权交由乡镇街道行使设定了决定权。”另一方面，《行政处罚法》仅能为处罚权下沉提供间接法律依据，根本无法为整个综合执法权下沉改革提供法律支撑。而且通过《行政处罚法》第24条规定以及将来《中华人民共和国行政许可法》《行政强制法》修订中增设相关条文，也并不一定能够为整个行政执法权的全面下移提供妥切的规范基础。尽管《行政处罚法》第24条之规定为乡镇街道获得行政执法主体资格提供了一种可能性路径，但目前我国未在立法规范层面上直接赋权乡镇街道综合执法权，未来只有从组织法层面方能解决乡镇街道综合执法主体地位问题。

第三 ，承接下沉执法权主体法律地位不明。目前多个地方综合行政执法权下沉乡镇街道改革方案或文件通知中规定，承接下沉行政执法权的乡镇街道，可以“以乡镇人民政府和街道办事处名义行使综合执法权”。乡镇街道是否可以直接根据各个省市人民政府或办公厅出台的《通知》《决定》《实施方案》等规范性文件规定直接获得综合执法主体资格？本文赞成通过“红头文件”的行政职权纵向再配置并不符合职权法定原则要求的观点。根据《行政处罚法》第23条之规定，若要改变行政处罚的初始管辖规则需要“法律、行政法规”的另行规定。乡镇街道根据实施方案、通知、决定等形式的文件，并非“法律、行政法规”，省、市人民政府或办公厅出台的“决定书”《实施方案》《下放权力清单》等规范性文件是对《行政处罚法》的相关条款的细化落实，不宜以此直接改变《行政处罚法》第23条法定的行政处罚管辖权。

（二）下沉乡镇街道的综合行政执法权类型不明确

现有不同省市人民政府出台的综合行政执法权下沉乡镇街道改革实施方案或者通知，其规定的“下沉执法权”种类主要包括与行政审批服务相关的执法权、行政强制权、行政处罚权、行政检查权、行政裁决权等。如湖南省委办公厅、省政府办公厅印办《规则乡镇（街道）职责权限实施方案》第一项规定：“坚持权责一致原则依法明确乡镇（街道）审批管理服务执法权限和责任，细化行政许可、行政处罚、行政给付、行政强制、行政确认、行政裁量、行政征收、监督检查和其他权力等权责事项。”北京市对于下放权力的种类控制较湖南更为严格，其仅规定“将由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权”。山西省关于综合行政执法权的范围，与北京市规定大致相同，主要包括行政处罚权、与行政处罚相关的行政检查权、行政强制权。总之，综合行政执法权下沉乡镇街道的权力范围与“相对集中行政处罚权”改革二者的范围关系如何，还有待进一步讨论，但总体上应当坚持既符合“依法下放，于法有据”的改革要求，又满足基层治理执法权需求的基本原则。

（三）行政执法权下沉乡镇街道的审批程序不健全

我国《行政处罚法》第24条规定了行政处罚权下放乡镇街道，但具体如何下放并不清晰，有待探索和明确。其一，“省、自治区、直辖市”主体指向不明确。该条只规定了省级决定主体，但是实践中省级主体至少包括省级人民政府、党委、人大三者，三者究竟何者为决定主体应当进一步明确。其二，省级主体单向决定下放权力与基层迫切需求、承接能力等要素存在紧张关系。当前各地改革主要采取自上而下的单向赋权模式，其主要的表现方式就是省级主体直接决定职权下放目录。然而，各地乡镇的执法需求不同、承接能力不同，自上而下的统一单向赋权，可能无法满足各个乡镇街道不同的执法需求，出现下放的职权某个乡镇街道并不是那么迫切需要，而迫切需要的职权却没有下放的情形，最终导致增加了乡镇街道的执法负担，却没有解决基层治理的执法需求。其三，省级主体采取统一职权下放模式无法满足各地需求和职权动态调整问题。统一的职权下放目录解决了当前综合行政执法下沉乡镇街道的一般性执法权问题，即这些下放的执法权是大部分乡镇街道开展日常执法活动需要的。但是，对于不同乡镇街道的特别执法需求、执法过程中职权动态调整等问题，没有规定相应的审批调整程序。其四，省级主体统一职权下放目录中的执法权，乡镇街道是否必须全部“照单全收”，还是可以进行“随意挑选”并不清楚，即下放权力清单具有何种法律效力并不明确。从权责统一角度看，省级主体决定下放职权目录中所有执法权，既是乡镇街道的权力，也是职责。如此一来，乡镇街道无法拒绝任何一项执法权，如果乡镇街道不行使或者怠于行使某项执法权则构成行政不作为。然而，各地乡镇街道的承接能力各不相同，要求乡镇街道“照单全收”并不符合客观实际情况，在贯彻执行过程中也容易出现问题 。

三、深化综合执法权下沉乡镇街道改革的法治路径

目前部分学者已经对综合行政执法权下沉乡镇街道改革展开研究，如从组织法层面对乡镇街道的行政执法主体地位进行研究和确认，对修订后的《行政处罚法》第24条进行规范阐释，提出通过加强相关法律修订和解释，完善执法能力保障，细化执法监督措施，等等。本文试图在既有研究成果的基础上，从理论建构和应用对策双重维度提出对策建议，为综合行政执法下沉乡镇街道改革提供切实有效的智识供给。

（一）构建符合改革实践需求的新型职权转移理论

既有的行政委托和行政授权理论无法有效回应和解释当前综合执法权下沉乡镇街道改革，有必要构建一种符合当前改革实践和法治要求的新型职权转移理论。

第一 ，明晰综合执法权下沉乡镇的内在逻辑。从职权转移的逻辑来看，综合执法权“交由乡镇街道行使”的直接依据是省级人民政府关于执法权下沉乡镇街道的行政决定，而不是法律法规的直接授权。如果承认“省级政府的行政决定”可以作为授权的依据，则发生行政授权法律效果，即乡镇街道获得授权后享有行政主体资格，可以以自己的名义独立对外作出执法决定，并对其自身执法行为承担法律后果；反之，如果不承认“省级政府的行政决定”作为授权依据，则只能产生行政委托的法律效果。实践中两种情形同时存在，但行政委托并不符合综合执法权下沉改革要求，综合执法下沉乡镇街道改革是在“吹哨报到”改革之后实施的一种更为彻底的“执法权下沉到底”改革，是为了坐实乡镇街道的行政主体资格，而不是简单地将执法主体前移至乡镇街道一级，强调“以乡镇街道自身的名义执法”。因此，“交由乡镇街道行使”的职权转移模式是一种职权实质性转移，原来县（区）一级政府的相关职能部门则不应再承担相应的法定职责，乡镇街道真正成为综合执法主体，独立承担相应的法律责任。需要讨论的是，省级人民政府的行政决定是否可以作为职权实质性转移的依据？其一，综合执法权下沉乡镇街道场域下的“省级政府的行政决定”，是基于《行政处罚法》法条的特别授权条款而作出的，不同于一般性的行政决定或行政命令；其二，省级人民政府决定下放执法权决定不得违背“法定职权保留”的基本原则。“交由乡镇街道行使”的授权决定并非不受任何限制，也不意味所有县（区）职能部门的职权都会下沉到乡镇街道。现行立法中规定，由县（区）职能部门保留的法定职权，一些专业性要求比较高的职权事项，不宜下放至乡镇街道。

第二， 澄清既有行政授权理论的内涵与外延。行政授权和法律法规授权本质上都源自授权理论，澄清行政授权理论的内涵外延，可以回溯授权制度本身缘起与演变历程。授权理论是在“国家－公民”二元结构向“国家－社会－公民”三元结构转换的背景下产生的。随着社会的变化发展，国家需要将一些行政管理职能进行社会化，交给社会组织承担比行政机关行使更为适合。如何界定社会组织承担的职能范围、活动方式、法律后果等，这些问题都需要法律法规明确规定，故而有了“法律法规授权的组织”及其相关法律规则。这是授权理论发展的第一阶段，主要解决了行政机关与外部社会组织之间的关系。然而，行政权在运行过程中还存在职权再次分配问题，包括横向和纵向两个维度，这种“再次分配”职权就产生了狭义的行政授权，即享有某种法定职权的行政机关，在不违背“法定职权保留”规定的前提下，将自身的职权授权给另外的行政机关或者其他主体行使。当下“法律法规授权”已经成为一种具有特定内涵的和独立性的法律概念，为了更好地区分行政授权与法律法规授权概念，应当对法律法规授权和行政授权进行切割，将法律法规授权概念从既有的行政授权理论中剔除出去，明晰行政授权仅仅是指行政机关将自身职权授予其他主体，重新界定行政授权的内涵。

第三 ，构建间接法律法规授权的职权转移理论。通过澄清行政授权理论的内涵外延，可以明确，行政授权是指有权行政机关根据法律法规的规定，将原本属于某个行政机关的职权授予另一个行政机关或法律法规授权组织行使，承接主体以自身名义行使职权并承担相应法律后果。这种行政授权理论是结合我国综合行政执法权下沉乡镇的现实改革情况与既有的行政授权理论而提出，其在原来的行政授权理论中剔除了“法律法规授权”的成分，采取行政机关作为直接的行政职权授权主体，但没有完全放弃“法律法规”的授权要求，这种授权模式的职权转移逻辑本质上属于“间接的法律法规授权模式”。这种新型的职权转移模式，既可以满足行政机关内部之间、行政机关与法律法规授权组织之间，包括横向和纵向的职权转移，又能够充分地满足职权转移的合法性与正当性要求，还能有效区别“行政机关缺乏法律法规授权基于自身职权而作出的行政授权，视为行政委托”的情形。当然，为了更好地统一规范使用行政授权概念，可以将这种“间接的法律法规授权”模式称之为行政授权，进而对现有行政授权理论进行一次纯化，将“法律法规授权”从现有的行政授权概念中剔除，使其成为与行政授权相互并列的两个独立概念；对于不存在“直接”或“间接”法律法规授权情形下发生的“授权行为”，应当认定为行政委托，这亦与我国当前行政委托理论和实践相吻合。

（二）通过组织法赋予乡镇街道综合执法主体资格

目前综合行政执法权下沉乡镇街道的法治依据主要是中央与地方的政策性文件，在立法规范层面上主要是《行政处罚法》中“相对集中处罚权”和第24条规定。综合执法权与行政处罚权两者之间是一种包含关系，《行政处罚法》作为单行法主要是规定行政处罚权的设定与实施问题，在法律属性上是一种单一性质的权力。单行法属性的法律授权，只能解决某个具体领域的问题，乡镇街道作为一级基层政府，在基层治理过程中需要一种整体性、概括性、综合性的执法手段。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第76条规定，乡镇街道的职权来源于本级人民代表大会的决议、上级国家行政机关的决定和命令，办理上级人民政府交办的其他事项。从《地方组织法》的职权规定中，无法当然地推断出乡镇街道享有行政执法主体资格，加之《行政处罚法》《行政强制法》在级别管辖权方面明确规定由“县级以上人民政府的职能部门”管辖。根据职权法定原则要求，乡镇街道仅根据省级主体的“决定”，无法当然地获得行政主体资格。在如此大规模的权力转移场域下，单行法“一法一授权”已经捉襟见肘，在行政组织法与行政管理法律规范未作出调整的情况下，合法性疑虑必然伴随着行政执法权的全面下移实践。因此，可以通过修改《地方组织法》关于乡镇街道行政职权的规定，在第76条直接增加规定，“根据法律、法规、规章规定的执法职权”“街道办事处参照乡镇人民政府的职权规定”；同时，推动省级层面制定出台《乡镇街道组织条例》，以地方性法规等立法形式，概括性地赋予乡镇街道行政执法权主体资格，解决职权来源合法性问题，从组织法层面明确镇街的行政主体地位。如此，既能够从整体上解决乡镇街道实施综合行政执法的主体资格问题，也不必过度担心乡镇街道的职权过于膨胀。

（三）科学合理配置下沉乡镇街道的综合行政执法权

综合行政执法权下沉乡镇街道改革是一个循序渐进的系统工程，在权力下放过程中既要考虑权力下沉乡镇街道改革效率要求，也要考虑当前各地乡镇街道存在的客观差异，不能操之过急，确保综合行政执法权下放乡镇街道改革有条不紊。

1.从多元模式到规范统一渐进改革。 法治改革发展不可能一蹴而就，可以采取逐次推进的改革方法。当前全国各地乡镇的基层执法需求、承接能力等各方面均存在较大差异，综合执法权下沉乡镇街道必须根据乡镇街道的具体情况实行。当前推进综合行政执法权下放乡镇街道改革，可以先考虑实施多元化并列的权力下放模式，包括行政委托模式、派驻模式、行政授权模式，充分发挥不同权力下放模式优点，为县市区各个职能部门和乡镇街道提供适合本地情况的模式，满足当前各地乡镇街道的多样化需求。伴随着改革不断推进，未来应当逐步过渡到统一权力下放模式，构建一种独立于行政委托和行政授权模式的新型职权转移模式。新型职权转移模式下，承认一级政府可以对本级政府职能部门的执法权进行再次分配，这种再次分配包括各职能部门执法权的横向综合聚集，也包括纵向的执法权下放到乡镇街道或者法律法规授权的组织。新型职权转移模式的目标定位在于最大限度上满足基层执法的需求，解决基层行政执法难的问题。

2.科学配置下沉乡镇街道的执法权范围。 科学合理地配置行政执法权下沉乡镇街道的范围，采取“重要或专业执法权保留+下放权力清单模式”较为稳妥。

第一 ，重要或专业执法权保留模式。执法权保留模式应当在尊重现有格局的基础上作出安排，根据执法权的重要性和专业性标准进行划分，大致可分为三类保留：第一类，法律法规规定保留执法权。法律法规特别规定必须由法定的执法主体进行保留，在没有特别规定的情形下不得通过行政授权、行政委托的方式进行转移，也不能通过权力下沉、下放、交由等方式进行转授。比如，我国行政强制执行权的行使、涉及公民人身自由权的行政拘留，等等，这都是属于典型法律保留职权。第二类，专业性强的业务领域保留。专业性强的业务领域对于执法机构、执法人员的专业要求高，不适宜下放到乡镇街道；考虑到我国在一些专业执法领域采取垂直管理模式，如金融、海关、税务等部门，这些职能具有很强的专业性，不宜并入到综合执法权的范畴；还有涉及到专项垂直管理改革的职能部门，如生态环境监管实施的省级以下环保机构监测监察执法垂直管理，应按照相关改革要求实施专项职能保留。第三类，对人身财产权有重大影响的执法权保留。在改革过程中，考虑到部分地方乡镇街道的执法能力、执法事项重要性、执法权行使可能涉及公民、法人或者其他组织重大的合法权益时，不宜授予乡镇街道行使。如涉及较大数额罚款，吊销营业执照、许可证等，这些都应当属于重大执法事项，原则上应当由县级以上人民政府职能部门进行保留，不宜通过改革直接下放到乡镇街道。

第二 ，下放权力清单模式。目前综合行政执法权下沉乡镇街道改革实践中，多个省市都出台了下放乡镇人民政府和街道办事处行政执法职权指导目录，如山西省、北京市、湖南省等。下放权力清单模式目前已经成为确立下沉乡镇街道执法权范围的主导模式，对权力下沉乡镇街道发挥了重要作用，但未来推进综合行政执法权下沉乡镇街道改革还需要进一步完善下放权力清单模式相关问题。其一，权力清单的决定主体明确为省级人民政府更为适宜。目前部分地方的权力清单是省委办公厅和省政府办公厅联合发布的，这种联合发布的通知或者决定文件，法律效力较低，不宜作为职权转移的法治依据。将权力清单的决定主体明确为省级人民政府，采取规章的文件形式，既符合改革效率要求，也能在一定程度上缓解职权转移法治依据不足问题。其二，明确下放权力清单的法律效力为间接效力。从改革实践情况看，直接赋权和间接赋权两种模式均存在。但从科学合理配置乡镇街道执法权的角度，省级主体决定的下放权力清单不宜直接对乡镇街道发生赋权效力。执法权是否下放以及下放多少，应当根据各县市区、乡镇街道的“迫切需求”“承接能力”的综合因素来决定，充分考虑各地的客观差异。如果权力下放清单直接对乡镇街道发生赋权效力，跳过设区的市、县市区两级政府，这无疑将省级以下各级政府改革自主权限压缩为零，忽略了各地县市区、乡镇街道的客观差异，违背了科学合理配置执法权的要求。其三，明确下放权力清单的时间效力。综合行政执法权下沉乡镇街道是一种权力转移模式的改革探索，应当有具体明确的时间节点。权力下放乡镇街道改革决定或通知以及权力下放清单，是综合行政执法权下沉乡镇街道的直接法治依据，是一种赋权性依据，省级主体决定或通知并非法律规范，仅仅是一种暂时性的权力转移改革决定。既有的行政授权模式、行政委托模式，都要求明确规定授权或者委托权力的时间节点，综合行政执法权下沉改革也应当遵循行政权转移的基本规则。

（四）完善综合执法权下沉乡镇街道的程序制度

各地现有的综合行政执法权下沉乡镇街道改革实施方案中，没有明确规定权力下放乡镇街道的具体审批备案程序、评估程序等，仅规定行政执法权下放审批主体为“省、自治区、直辖市”，有必要完善综合执法权下沉乡镇街道的程序制度。

第一， 建立综合执法权下沉双向互动审批备案程序。在推进综合行政执法权下沉乡镇街道过程中，有必要建立一种自上而下与自下而上的双向互动的审批备案程序。自上而下放权程序主要是依靠上级政府主导，通过制定统一的下放权力清单，将执法权下放到乡镇街道，原则上乡镇街道应当承接下放的各项执法权，实现执法权下沉改革进度统一；对于个别地方乡镇街道确实存在没有执法对象、不具备承接能力的、需要减少执法权等情况的，可以通过自下而上的报告审批、调整备案等程序进行调试。通过自上而下和自下而上的双向互动的程序设计，既可以实现统筹改革，又可以兼顾因地施策，实现科学合理配置乡镇街道行政执法权，确保综合行政执法权下沉乡镇街道改革稳步有序，持续深化推进。

第二， 完善综合执法权下沉乡镇街道的评估制度。中央的政策文件、地方的实施方案和《行政处罚法》第24条均规定了权力下放应当进行评估，但是关于评估主体、评估内容、评估程序均没有明确具体规定，需要在推进改革过程中细化完善。其一，确立评估主体。根据《行政处罚法》第24条规定“省级主体根据当地实际情况……决定”。省级主体是权力下放的决定主体，但是不宜以此直接认定其为权力下放的评估主体。最了解、最熟悉乡镇街道的执法迫切需求、执法承接能力、队伍建设情况的是县市区人民政府及其职能部门，从现实角度考虑，将县市区人民政府作为综合执法权下放的事前、事中和事后的评估主体，最具有可操作性和现实性。其二，明确评估内容。综合行政执法权下沉乡镇街道的决定性要素主要包括两个方面：基层管理迫切需求和承接能力。明确乡镇街道的管理迫切需要，应当从提升基层治理能力，解决老百姓难愁盼问题角度出发，避免陷入“争权夺利，相互推卸职责”的误区；明确乡镇承接能力的 评价标准，乡镇街道承担综合行政执法工作，应当有专门的综合执法机构组织和执法队伍、具备办公条件、设施设备、经费保障和编制配备等具体要素。其三，完善评估程序。根据行政过程理论构建全过程评估程序，包括事前、事中、事后三个阶段。事前评估，由县市区人民政府对当地情况进行事前摸排调查，听取各地各职能部门和乡镇街道的意见，论证管理事项的迫切需要和乡镇街道的承接能力，形成关于综合行政执法权下放乡镇街道的必要性、合理性、合法性评估报告，按照程序进行审批作出执法权下放决定。事中评估，对于权力下放乡镇街道之后的运行情况进行评估，评估的内容包括是否满足基层执法需求，是否与承接能力相匹配，是否达到了执法权下放的预期效果等内容。根据事中评估情况，对下放的综合行政执法权进行动态调整。事后评估，事后评估的内容主要包括：乡镇街道执法是否规范，是否达到预期目的，基层治理哪些问题已经解决、哪些问题尚未解决，乡镇街道与各职能部门是否尽职履责等。县级人民政府通过对下放的综合行政执法权的执行情况、实施效果等进行分析、调查、评价、总结，形成评估报告，为市级和省级人民政府完善综合行政执法体制改革提供参考 。

结语

加强基层治理能力是提升国家治理能力和治理体系的关键环节，综合行政执法权下沉乡镇街道改革，对于解决乡镇街道“看得见，管不着”的执法问题具有重要作用。目前全国各地仍处于改革探索过程中，本文智识终究有限，未来还需要学界和实务界共同投入研究，为解决综合行政执法权下沉改革难题提供理论指引。