中央林业工作会议——开创中国林业改革发展的新纪元

中央林业工作会议

—— 开创中国林业改革发展的新纪元

2009年6月22日，召开了新中国成立以来首次中央林业工作会议。党中央、国务院高度重视这次会议，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席会议，接见了出席会议的全体代表并发表重要讲话，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉出席会议并作工作报告。会议的主要任务是：全面贯彻党的十七大、十七届三中全会和《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步统一思想认识，系统研究新形势下林业改革发展问题，全面部署推进集体林权制度改革工作，为推动林业又好又快发展、全面建设小康社会作出新贡献。

一、深刻认识林业的战略地位和重要作用

林业是生态文明建设的主体，在应对气候变化、维护生态安全等方面，肩负着重大的历史使命，已成为国际社会关注的焦点之一。会议明确指出，在贯彻可持续发展战略中林业具有重要地位，在生态建设中林业具有首要地位，在西部大开发中林业具有基础地位，在应对气候变化中林业具有特殊地位。会议明确要求，实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择，解决“三农”问题必须把发展林业作为重要途径。会议指出，全社会对林业的认识不断深化，林业的作用愈加凸显，功能更加多样。会议提出了发展现代林业的总体要求。这充分体现了党和政府对现代林业发展的科学定位，是对我国林业改革发展实践的最新理论总结，对进一步指导我国现代林业科学发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。中央林业工作会议的召开，为林业改革发展带来了前所未有的机遇。各级党委、政府高度重视林业，把推进集体林权制度改革、促进林业发展，作为贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、建设生态文明、增加农民收入的重要手段，列入重要议事日程，以高度的责任感和使命感，全面开展集体林权制度改革，扎实推进植树造林，大力发展林业产业和林下经济，为实现2020年林业“双增”目标开创了良好的局面。

二、准确判断和把握新形势下的林业改革发展任务

当前和今后一个时期，我国林业仍将处于重要的战略机遇期和黄金发展期，社会对林业的多样化需求更加突出，林业必将肩负更加光荣的使命、承担更加繁重的任务。根据当前外部形势的发展变化和林业改革发展实践的逐步深入，必须紧紧围绕国际国内战略大局，准确判断和把握林业的新形势新任务。

（一）发展林业已成为深入贯彻落实科学发展观的重大实践和全党全国工作的战略重点

林业是具有多种功能的产业，在经济建设、生态建设、文化建设和社会建设中具有重要地位，在实现经济社会科学发展中具有不可替代的独特作用。实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，这是中央林业工作会议赋予新时期林业的首要使命。首先，集体林权制度改革是统筹城乡发展的战略举措，是深入贯彻落实科学发展观的生动实践。农村和城市发展的不协调，是当前我国经济社会发展最大的不协调。推进集体林权制度改革，充分释放亿万农民群众的巨大潜能和集体林地的巨大潜力，不仅可以极大地解放和发展农村生产力，加快实现农民特别是山区农民的小康目标，而且可以极大地推动城市经济的发展。其次，林业是一项重要的基础产业和公益事业，承担着物质产品和生态产品的供给任务。在全面建设小康社会进程中，发展林业已成为全党全国工作的战略重点，必须加快林业发展，才能推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，才能建设好资源节约型和环境友好型社会，才能全面提升生态承载力，实现人口、资源、环境协调发展，人与自然和谐共进。

（二）发展林业已成为建设生态文明的首要任务，林业部门已成为生态文明建设的主体部门

森林是陆地生态系统的主体，在维护生态平衡中起着决定作用。林业部门承担着建设和保护“三个系统、一个多样性”的重要职能，即：建设和保护森林生态系统、管理和恢复湿地生态系统、改善和治理荒漠生态系统、维护和发展生物多样性。这“三个系统、一个多样性”，对保持陆地生态系统的整体功能起着中枢和杠杆作用。只有建设和保护好这些生态系统，维护和发展好生物多样性，人类才能永远地在地球这一共同的美丽家园里繁衍生息、发展进步。林业是发展循环经济、低碳经济的必然选择。森林既是一个巨大的资源库，又是一个最大的循环经济体，具有“生产—消费—分解”可循环的基本属性。木材是经济建设不可缺少的、世界公认的三大传统原材料之一，具有可再生、可降解、环保、绿色的独特优势。同时，森林又是一种仅次于煤炭、石油、天然气的第四大战略性能源。利用林木的枝丫发电和林木的果实炼油，不仅潜力巨大，而且再生力强。在化石能源日益枯竭的情况下，发展森林生物质能源，已成为世界各国能源替代的重大战略，也是我国开发替代能源的战略选择。

（三）发展林业已成为全球政治的重大议题，成为应对气候变化的战略选择

森林在应对气候变化中具有三大功能。一是吸收功能。森林是陆地上最大的吸碳器，它通过光合作用，吸收二氧化碳，放出氧气，形成碳汇。二是贮存功能。森林是陆地上最大的储碳库，陆地生态系统一半以上的碳储存在森林生态系统中。三是替代功能。据国际能源机构测算，用木结构代替钢筋混凝土结构，单位能耗可从800降到100。由于森林在应对气候变化中具有的这些特殊功能，《京都议定书》规定了工业直接减排和森林间接减排两条途径。我国是二氧化碳排放大国，随着经济的高速增长，二氧化碳排放总量必然继续增加。加快林业发展，增加森林碳汇，已成为我国应对气候变化的战略选择，成为争取发展空间、维护国家形象的战略制高点。

（四）发展林业已成为增加农民收入的重要途径，成为拉动国内需求的战略举措

经济发展的永恒动力是消费，扩大内需的关键是扩大消费。如果消费上不去，投资过快形成的产能就释放不出来。我国扩大消费的潜力在农村，广大农民和部分城市低收入者消费意愿强，消费倾向高，但没有钱消费，购买力低，而高收入者虽然购买力强，但消费倾向低，这就出现了购买能力和消费意愿的错位。要解决这一症结，就要扩大农民消费，根本措施是增加农民收入，而增加农民收入的希望和潜力在山、在林业。因此，各级党委政府都把全面推进集体林权制度改革、大力发展林业产业，作为破解“三农”问题的重要途径和拉动国内需求的重大举措来抓。

三、全面部署集体林权制度改革

30年前，一场由农民发起的包产到户，真正实现了“地有其主”，极大地解放和发展了农村社会生产力，农民的积极性空前迸发，一举解决了全国人民的温饱问题。30年后的今天，一场仍然起源于基层探索、来源于农民创造的集体林权制度改革，真正实现了“山有其主”，农村社会生产力迎来了又一次大解放，再次激发了亿万农民的创业热情，必将为推进农村全面小康建设注入新的活力。

集体林权制度改革既有内在的动力和要求，也有社会的认同和支持；既有实践的探索和经验，也有推进的实力和条件。中央关于全面推进集体林权制度改革的大政方针已定。会议要求，各地区各部门要继续认真学习贯彻落实中发〔2008〕10号文件精神，加大工作力度，加快改革进度，确保改革质量，重点把握以下几项基本要求。

（一）必须确保实现两个基本目标。实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐，是集体林权制度改革的目标，其中最重要的是资源增长和农民增收，也就是生态受保护、农民得实惠，这是改革的出发点和落脚点。决不能以破坏森林、牺牲生态为代价，这是集体林权制度改革必须坚守的一条底线。保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利是做好整个“三农”工作的重要准则，也是推进集体林权制度改革必须遵循的基本要求，必须着眼于让农民得到实实在在的利益，激发农民造林护林营林的积极性，使林业真正成为农民创业就业、增收致富的重要门路。

（二）必须建立起两项根本制度。创新集体林业体制机制，必须依法明晰产权、放活经营、规范流转、强化支持，根本是建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度，这是加快集体林业发展的内在动力和外部保障。集体林权制度改革，必须坚持和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的林地承包经营权，做到放活经营权、落实处置权、保障收益权，让农民吃下长效“定心丸”。各地要因地制宜，根据不同条件，研究制定科学的改革方案。林业是公益性、基础性、战略性很强的产业。加快集体林业发展，需要亿万农民的辛勤劳动，也需要政府的支持保护。只有建立起以公共财政为基础、社会力量广泛参与的林业支持保护机制，才能保障集体林业又好又快发展。

（三）必须坚持两项重要原则。尊重农民意愿、坚持依法办事，是确保集体林权制度改革规范有序推进的两大法宝。农民群众是集体林权制度改革的参与主体和受益主体，也是决策主体和监督主体。在改革过程中，必须充分尊重农民意愿，加强集体林权制度改革政策宣传，把政策和办法交给农民，让农民自己说了算，切实保障农民的知情权、参与权、决策权、监督权，不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行。同时，推进集体林权制度改革必须坚持依法办事，严格执行有关法律法规，确保改革的内容、方法、程序与法律规定相符合、相一致。改革方案必须依法经本集体经济组织成员同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。

（四）必须抓住两个关键环节。在集体林权制度改革的诸多步骤和环节中，勘界发证和落实责任最为关键。勘界是明晰产权的基础，林权证是落实产权的法律文书。必须依法进行实地勘界、明确“四至”、准确登记，核发全国统一式样的林权证，确保登记的内容齐全规范、数据准确无误，做到图、表、册一致，人、地、证相符。对承包方、发包方，既要赋予应有权利，又要明确应尽责任。要签订书面承包合同，明确规定并落实双方在造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等方面的责任。承包方不能改变林地用途，不得损毁林地。发包方要尊重承包方的承包经营权，不得非法变更、解除承包合同，不得干涉承包方的生产经营活动，并努力为承包方提供生产、技术、信息等服务。

（五）必须处理好两个重要关系。能否处理好改革与稳定、放活与管理的关系，是决定集体林权制度改革成败的关键。稳定是改革的前提和保证，没有农村社会稳定，集体林权制度改革就不可能取得成功。推进集体林权制度改革，必须有利于促进农村社会和谐稳定，坚决防止因工作不到位而引发新的不稳定因素。改革要严格按规范程序和方法步骤组织实施，进度服从质量，不图形式、不赶进度、不走过场。要妥善处置历史遗留问题，防止出现新的矛盾，避免留下各种隐患。

会议提出，在集中精力抓好集体林权制度改革的同时，也要高度重视国有林区和国有林场改革工作。继续搞好国有林场和伊春国有林区林权制度改革试点，并认真总结改革试点经验，及时研究解决遇到的困难和问题，确保改革试点取得预期效果。

四、提出建立支持林业改革发展的政策机制

会议提出，全面推进集体林权制度改革，发展现代林业，要始终牢牢把握完善政策、创新机制这个关键，建立健全林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、集体林全流转制度、林业社会化体系，不断优化集体林业发展的外部环境，让农民增强持续发展能力，不断扩大发展成果。

（一）建立健全林业支持保护制度。完善林业投入保障、生态效益补偿、林业补贴、税费扶持等制度，为现代林业和生态文明建设提供有力保障。各级政府要将林业部门行政事业经费纳入财政预算，将森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关行业发展规划，继续加大对重点生态工程建设投入。各级政府要尽快建立健全森林生态效益补偿基金制度，并随着财力的增长逐步提高补偿标准，地方财政也要根据实际加大补偿力度。建立造林、抚育、苗木等补贴制度。将育林基金征收标准由林木产品销售收入的20%降至10％以下。育林基金减少后，林业部门行政事业经费，由同级财政通过部门预算予以核拨。继续对以林区“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退政策。

（二）建立健全林业金融支持制度。延长贷款期限，降低贷款利率，简化贷款程序，放宽贷款条件，开展森林保险，全面增强金融对林业发展的服务能力。从2009年开始，中央财政已在福建、江西、湖南3省开展森林保险保费补贴试点工作，在省级财政至少补贴25％保费的基础上，中央财政再补贴30％的保费。

（三）建立健全林木采伐管理制度。赋予森林经营者更充分的林木处置权。实行林木采伐分类管理，非林业用地林木不纳入采伐限额管理，由经营者自主采伐；商品林采伐指标，5年内可结转使用。

（四）建立健全集体林权流转制度。规范林地承包经营权、林木所有权的流转。要求加快建立健全林权流转市场，为林权流转提供信息发布、市场交易、法律服务、政策咨询等综合服务。尽快建立森林资源资产评估师制度和评估制度，制定评估机构准入条件，启动评估师认定工作。

（五）建立健全林业社会化服务体系，大力发展林业合作组织，引导和规范中介组织发展。要求加快构建公益性和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。国家支持农民林业合作社承担林业和山区经济发展建设项目，林业专业合作社同等享受农民专业合作社的有关扶持政策。

这次会议发布的新政策之多、含金量之大、对林业的影响之深远，都是历史性的，必将为发展现代林业提供强大动力。

五、明确要求加强林业改革发展的组织领导

会议明确要求进一步加强对林业工作的领导，建立齐抓共管的工作机制，形成共同推进的工作格局，努力开创林业改革发展新局面。要求各地区各部门要切实把林业工作摆上更加突出的位置，要像重视农业生产一样重视林业发展，像关注粮食安全一样关注生态安全，在政策制定、工作部署、财力投放等方面切实体现重视林业的战略意图。切实加强党政领导，强化推动林业工作的组织保障，党委、政府主要领导要亲自抓、负总责，分管领导要直接抓、负主要责任。要真正把集体林权制度改革作为一件大事来抓，建立健全党委领导、政府主导、部门支持、农民主体、社会参与的林改工作机制。认真履行部门职责，形成支持林业工作的强大合力，该出的政策要早出台，该定的办法要早制定，该给的经费要早下达。统筹生态建设与产业发展，推进“生态建设产业化、产业发展生态化”，实现生态建设与产业发展良性互动，构建林业协调发展的科学格局。严密防控重大林业灾害，把林业灾害防控纳入政府应急管理，科学制订防控方案，确保森林资源和人民生命财产安全。当前，要突出抓好夏季森林防火工作，确保不发生重特大森林火灾。强化科技和人才支撑，提升林业建设的质量效益。

中央林业工作会议的胜利召开不仅是全面推进集体林权制度改革、进一步解放和发展农村生产力、建设社会主义新农村的一个里程碑，而且对发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展、促进社会和谐都将产生巨大的推动作用，必将载入中国林业发展和农村改革发展的史册。正如回良玉副总理说的那样，这次会议具有历史意义、里程碑意义、划时代意义。