李婧：保障性住房的发展与优化路径探析

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导语：

我国住房供应体系经历了早期的实物福利分配发展到市场化供应，再到如今“市场+保障”双轨制的发展过程。在快速城镇化背景下，人口流动趋势对住房供应提出了新的挑战。

根据国家统计局的数据显示，2023年常住人口城镇化率为66.16%，较2023年增长了0.94个百分点，以新市民和青年人为主的流动人口向大城市和特大城市以及城市群集中趋势明显。由于城市房价的不断上涨，新市民、青年人以及中低收入人口的住房压力逐渐加大，同时，新建商品住宅库存去化周期较长，供应表现乏力。

随着国家“房住不炒”发展方针的推进，各地先后通过多方参与、多渠道保障和租购并举的住房制度，增加住房供应、扩大保障范围，同时鼓励租赁市场发展。

2023年底召开的中央经济工作会议，强调要加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。保障房政策是解决住房困境、推动社会公平、保持经济稳定的关键措施，也是消化现有房产库存和优化新增住房结构的重要举措。

保障性住房的演变历程

我国早期的住房分配主要是通过单位进行福利分房，实行“统一管理、统一分配、以租养房”的共有住房实物分配制度。福利分房政策覆盖面广，缓解了20世纪中期住房短缺的问题。

但是随着城镇化的快速发展，分配的住房数量难以满足居民的增长需求，同时还存在分配不公平的现象，低收入家庭和青年人等群体往往难以获得优质住房。

1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》明确提出建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度。

1998年，《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），决定自当年起停止住房实物分配，实行住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制。

1998年住房制度改革以来，国家针对不同收入家庭实施差异化住房供应政策，形成了以经济适用房为主、商品房和廉租房并行的三层次住房供应体系。

2000年代初房价快速上涨，政府开始加强房地产市场的调控，包括限购、限贷政策。推出经济适用房等政策。

2003年发布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）中明确了“住房保障制度”的概念，确立“经济适用房”及“廉租房”政策体系。

商品房以购买或租赁的形式提供给高收入家庭，经济适用房作为具有保障性质的商品住房，以微利出售的形式提供给中低收入家庭，廉租房则以廉价出租的形式提供给最低收入家庭。

这一阶段住房供应体系逐渐多元化，但是由于经济适用房分配不均、廉租房覆盖范围窄、资金短缺、政策落实不到位等问题，难以有效保障低收入家庭的住房需求。

为缓解上述问题，2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），重点提出加快发展保障性住房，将保障性住房建设从边缘地位上升到与商品房建设同等地位，形成住房市场经济和社会保障共同发展的格局。

但是，房地产市场化使房价迅速攀升，增加了低收入家庭的住房负担，而保障性住房健身未能满足市场需求、租赁市场发展滞后、政策调控效果有限，未能有效解决住房问题。

因此，2016年，中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，强调增加保障性住房的建设，重视租赁住房建设，推动建立购租并举的住房体系。

2021年《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）中首次提出发展针对城市新市民和青年群体的保障性租赁住房，形成了以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为核心的住房保障体系。

2023年《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号）进一步提出加大保障性住房建设和供给，发展配售型保障性住房，推动建立房地产业转型和高质量发展。

由此，我国建立了以公共租赁住房、保障性租赁住房和配售的保障性住房为核心的租购并举住房保障体系。

1949-

1978年

共有住房实物分配制度

单位福利分房制度，住房由国家和单位提供

1994年

《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）

首次提出针对中低收入家庭的经济适用住房

1998年

《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）

福利分房制度结束，全面推行住房商品化，首次提出了针对最低收入家庭的廉租住房。

2003年

《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）

明确提出保障性住房的建设

2008年

《关于促进房地产市场健康发展的若千意见》（国办发〔2008〕131号）

首次提出实施城市棚户区(危旧房、简子楼)改造

2010年

《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）

首次提出限价商品住房和公共租赁住房

2013年

《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）

将公共租赁住房和廉租住房并轨运行并轨，统称公共租赁住房

2014年

《关于试点城市发展共有产权性质政策件商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号）

试点共有产权性质政策性商品住房

2016年

中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”

强调增加保障性住房建设，重视租赁住房建设

2021年

《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）

首次提出发展保障性租赁住房，解决新市民、青年人等群体的住房问题

2023年

《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号）

提出发展配售型保障性住房

表：保障性住房的政策节点（资料来源：笔者根据相关政策文件整理）

保障性住房的政策网络分析

经过多年的发展，我国的保障性住房体系已经形成了多样化的格局，为不同收入和需求的群体提供差异化的住房选择。

我国的保障性住房体系可分为配售型保障性住房和配租型保障性住房，包括公共租赁住房（含租赁补贴）、政策性商品住房以及棚户区改造安置住房（含货币化安置），并延伸出经济适用房、共有产权房、公租房、廉租房、保障性租赁住房、棚改安置房等。

当前，我国形成了以公共租赁住房、保障性租赁住房和配售的保障性住房为核心的租购并举住房保障体系。

“十四五”期间，全国计划筹集保障性租赁住房870万套（间），预计可以帮助2600多万新市民、青年人改善居住条件。

中国人民银行日前宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，支持地方国有企业收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房。

随着社会经济的发展和城市化进程的加快，保障性住房体系暴露出一系列问题，如供需失衡、覆盖面窄、资金缺乏等。如何进一步提升政策执行效率、增强保障性住房的质量和覆盖面，是当前亟需解决的问题。

政策网络理论（Policy Network Theory）起源于20世纪中期，用于分析在政策过程中，政策参与者之间的互动关系。各主体具有相互依赖、资源交换和协商互动、信任构建和自主治理等特征。 [1]

在保障性住房体系中，按照“利益整合程度、成员参与资格、相互依赖程度和资源分配方式”四个方面的标准进行分类，将参与者归纳为政策共同体、府际网络、生产者网络、专业网络和议题网络，具体包括中央政府、地方政府、市场、学术界、社会、公众和媒体等。 [2]

这些主体通过相互作用，构成了一个复杂的政策网络，共同推动保障性住房政策的制定和实施。利用政策网络理论，可以更深入地解释保障性住房体系中各参与主体之间的互动关系和政策过程，并分析其中存在的问题。

一是中央政府与地方政府。

在保障性住房体系中，中央政府负责政策目标和监督执行，并且为地方政府提供资金支持和配套政策。中央政府通过发布政策指令、提供资金支持和进行政策评估等方式，与地方政府形成互动机制。

地方政府负责住房保障政策的执行，并且兼顾经济增长和财政收入等多重目标。地方政府通过政策执行和反馈机制与中央政府互动，同时与市场和社会协商合作。

现阶段，保障性住房的融资渠道主要包括政府资金、住房公积金、银行贷款、地方政府专项债券，以及社会资本等，其中主要融资来源是政府拨款和住房公积金。

但是由于保障性住房建设目标不断扩大，资金需求也增多，政府拨款和住房公积金难以满足庞大的保障性住房需求。同时，由于保障性住房政策实施价格管控，并要求地方政府提供税费优惠、免除土地出让金等，使得地方政策无法获得有效的财政收益，执行动力不足。 [3]

二是政府间网络与生产者网络。

地方政府提供政策支持和资源，包括土地资源、资金支持和基础设施配套等，生产者网络则负责提供保障性住房项目的开发工作，包括项目设计、规划、建设等。政府是以社会效益最大化为目标，重点满足中低收入家庭的住房需求。

而房地产开发企业等市场化主体则以追求经济利益最大化为目标，具有较强的经济驱动性。

这种目标差异使得政府间网络与生产者网络在合作过程中形成复杂的利益博弈关系。由于保障性住房项目的收益较低，金融机构对其融资支持的意愿不高，导致企业面临资金短缺的问题。

此外，由于商业贷款利率高回报率低、融资渠道单一且市场化手段不足，导致社会资本参与度低。

举例来看，2023年，上海市市场的租金回报率总体较低，平均租金回报率少于2%。这种低租金回报率既不能覆盖融资成本，也限制了租金的提升空间，使得企业面临财务和现金流双重困境。 [4]

三是专业网络与议题网络。

专业网络与议题网络主要包括相关领域的研究机构和学者、社会公众、新闻媒体等。研究机构和学者通过政策研究和技术支持，与政府间网络、生产者网络和议题网络进行互动。社会组织担任监督者的角色，通过监督和合作等方式，与政府和公众进行互动。社会公众特别是住房困难群体，作为参与者和主要受益者，通过政策咨询、投诉反馈等方式，表达需求与诉求。

在实际操作过程中，专业网络与议题网络都存在信息不对等的情况，限制了在政策过程中的影响力。尽管专业网络可以提供高质量的政策建议，但是在政府部门的价值取向的影响下，所提出的建议往往没有被充分采纳。

社会组织和公众在政策制定和执行中的参与度较低，参与渠道有限，且缺乏有效的反馈机制和监督渠道，无法充分反应真实需求。新闻媒体由于规避风险等因素，往往会对信息进行选择性报道，缺乏深度分析，影响公众对政策的理解和判断。

保障性住房的优化路径

随着政策的发展，保障性住房主要针对中低收入家庭，并扩展到新市民、青年人才等特定群体。有效的保障性住房供应体系应基于对目标群体需求特征的进行精确了解和分析。根据第七次人口普查数据统计结果显示，人口净流入最多的五个城市分别为深圳、上海、广州、东莞和北京，占净流入人口总数的33.5%。

随着城市规模的扩张，劳动人口以非线性方式大量涌入，流动人口持续向大城市和特大城市集中，主要集中于长三角、珠三角两大城市群。新市民的年龄平均为35岁，大多数集中在28到33岁之间，青壮年劳动力占比40%，是住房市场的主要需求群体。

这一群体具有工作流动性大、迁移性高、经济条件弱、住房需求突出的特点，他们对租赁住房的需求超过了购房需求。 [5]

纵观国际经验，住房政策较为成功的国家或地区都是建立了完善的住房政策体系，并充分发挥政府、市场和社会等多元主体的作用，实现房地产市场的供需平衡，推动住房市场平稳发展。 通过借鉴其他国家的成功经验，可以进一步优化和完善我国保障性住房相关的政策措施。

一是明确政府间网络职责，完善保障性住房制度，加大保障性住房建设和供给。

新加坡作为一个人口密度较高的岛国，通过推行“居者有其屋政策”，建立以组屋为核心的住房体系，有效地解决了人口的住房问题。自1960年代以来，新加坡政府通过建屋发展局(Singapore Housing Development Board, HDB）主导全国公共住房建设，制定长期发展计划，形成了政府强力主导的市场化运作模式。

新加坡组成屋。拍摄：ProjectManhattan 图源：Wikimedia Commons / CC-BY-SA-3.0

政府提供大量财政补贴和贷款，遵循居民可负担原则，建立多样化的住房类型，同时保障公共服务及配套设施的均等化。

在这一模式下，新加坡已有超过80%的居民居住在建屋发展局（HDB）提供的公共住房中。 [6]

我国保障性住房存在地区性差异较大、地方执行动力不足的问题。因此要进一步明确各级政府的职责，充分发挥中央政府的决策作用，细化政策文本，确保地方政府能够有效执行和落实，形成中央与地方紧密协作的机制。中央政府可通过财政激励和政策保障等措施，充分调动地方政府参与保障性住房的建设与管理的积极性。

二是加大财政支持力度，优化资金支持结构，鼓励生产者网络投入。

美国的保障性住房体系包括联邦政府主导的联邦保障性住房计划、各州和地方主导的州和地方住房计划，以及非营利组织和私人机构主导的私人住房保障计划。美国低收入住房建设主要依赖市场主体，同时也鼓励私人业主提供住房。政府通过住房补贴、税收优惠等形式鼓励社会和市场参与。

例如，开发商可以通过申请低收入住房税收抵免（LIHTC）政策，获得税收抵免，降低开发和运营成本。同时，通过房地产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，REITs）筹集额外资金，支持项目的建设和运营。 [7]

低收入住房税收抵免（LIHTC）通过税收抵免激励私人开发商投资住房项目。开发商在符合条件的项目上投资后，可以获得税收抵免，降低了开发商的财务风险。

我国保障性住房的资金主要依赖于财政投入，缺乏社会资本参与。目前，北京、上海等地已引入REITs进行了初步的探索和实践，下一步，应进一步扩大试点范围，创新融资模式，鼓励更多房地产投资信托基金参与保障性住房建设。

首先，加大政府财政支持，通过财政拨款或设立专项基金等形式，确保保障性住房建设的资金供给。

其次，优化资金支持结构，通过设立专项基金、提供贷款优惠等形式，吸引更多社会资本参与。

再次，加快保障性住房建设，通过提供土地和金融支持政策、优化审批流程等形式，提高保障性住房项目的建设效率。

三是强化专业网络和议题网络参与，扩展住房保障体系的多样性和覆盖面。

瑞典作为典型的高福利国家，其保障性住房政策实行普惠性原则，覆盖面广。瑞典的保障性住房主要有两种模式，一种是由政府提供资金进行建设和维护公共租赁住房，居民可以和政府及市政住房公司进行谈判，从而确定房屋租金。另一种是由居民合作社共同出资开发和管理的共有产权住房，居民共同拥有和管理住房，参与社区管理和决策。 [8]

我国保障性住房的公众参与度较低，在目标人群和空间布局方面存在不足。因此，政府可以通过多方合作模式和制定激励政策等措施，鼓励专业网络与议题网络参与。

首先，扩宽专业网络和提议网络的参与渠道，在制定政策时，可以通过专题研究、座谈会等形式，促进专业网络与政府间网络的直接交流。街道、居委会等基层组织可以通过调查问卷、焦点小组讨论等多种渠道，收集居民实际需求，并进行动态变化跟踪。

其次，合理布局保障性住房，促进社会融合，减少社会隔离。保障性住房项目应结合教育、医疗、就业等多重因素，提升居民的社会参与感，保障生活水平。为确保政策的公平有效，可以委托第三方机构对政策效果进行评估。

再次，增强新闻媒体对保障性住房的全面报道，包括实际效果、质量评估和后续管理等。另外，可运用大数据进行精准审核、识别与监控，对人员资格进行动态管理，建立数据共享平台，提升政策执行的透明度和公平性。

参考文献：

[1] 孙柏瑛,李卓青.政策网络治理:公共治理的新途径[J].中国行政管理,2008,(05):106-109.

[2] 高原.政策网络视角下保障性住房政策探析[J].前沿,2013,(11):116-118.

[3] 张小霞.政策网络视角下保障性住房政策研究[J].领导科学论坛,2024(02):118-122.DOI:10.19299/j.cnki.42-1837/C.2024.02.026.

[4] 李嘉.超大城市发展保障性租赁住房的制约因素和政策建议——基于上海保租房社区调研[J].中国投资(中英文),2024,(Z4):14-15.

[5] 任荣荣,贺志浩.保障性租赁住房发展思路：基于对新市民住房需求特点的研究[J].价格理论与实践,2022,(11):37-42.

[6] Völgyi, K. (2019). A Successful Model of State Capitalism: Singapore. In Szanyi M. (Ed.), Seeking the Best Master: State Ownership in the Varieties of Capitalism (pp. 275-296). Budapest, New York: Central European University Press. doi:10.7829/j.ctv138wqt7.13

[7] 逄瑞.美国联邦政府低收入租赁住房建设融资支持政策[J].上海房地,2023,(04):29-33.

[8] 周冉.住房保障制度国际比较[J].社会福利(理论版),2020,(07):21-26+33. 的启示[J].探索,2017,(02):137-146

★本文作者：李婧 华南理工大学公共政策研究院 研究助理

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