如何推进多元解纷，实质性化解行政争议

本期“办案心法”栏目“上海法院审判业务骨干”特别专题，邀请最高人民法院办案标兵、上海法院审判业务骨干，上海海事法院审判监督庭（研究室、审判管理办公室、执行裁判庭）副庭长、三级高级法官——王岩为我们讲解如何推进多元解纷，实质性化解行政争议。

行政审判工作解决的是“官民”矛盾，根本目的是依法保障人民权益。行政审判工作的人民性决定了开展司法工作必须倾听群众呼声，回应群众关切。能否有效预防和化解行政争议，关系到社会的和谐稳定，关系到巩固党的执政地位。预防和减少行政争议的关键之一在于加强和改进行政审判工作，建立健全多元的纠纷解决机制，充分发挥行政诉讼在促进依法行政、维护社会稳定中的重要作用。

针对当前行政争议因“程序空转”“一人多案”“一事多案”等因素导致的案件数量增多态势，作为一名行政法官，如何能动开展行政争议多元化解工作，将“如我在诉”“一次解纷”的理念贯彻行政审判工作全过程，实质解决行政争议，防止“一案结多案生”，是一项需要不断探索和提升的审判技能。

本文将从理念认识、诉源治理、案源治理、访源治理四个维度详细展开。

01

为什么要推进行政争议多元化解工作

思想是行动的先导。行政争议多元化解工作能否取得成效，关键在于能否深刻领会开展这项工作的重要意义。

一、加强行政争议多元化解是坚持党的领导、执行党的政策的必然要求

习近平总书记在2019年初中央政法工作会议上深刻指出，要加强预防和化解社会矛盾建设，打造共建共治共享的社会治理格局。加强行政争议的多元化解就是要坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强矛盾源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。2019年，最高人民法院先后出台《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》等，要求人民法院主动融入党委和政府领导的诉源治理机制建设，为今后如何持续推进行政争议多元化解提供了规范依据。

行政法官要从贯彻坚持党的领导、执行党的政策的高度，从提高党的执政能力、巩固党的执政地位的高度，认识领会加强行政争议多元化解工作的政治意义，杜绝孤立办案、机械司法，真正将审判活动变成有效化解矛盾的过程。

二、加强行政争议多元化解是落实“以人民为中心”发展思想、回应群众关切的必然要求

行政审判工作的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。最高人民法院党组书记、院长张军多次强调，实质性化解矛盾、解决问题，就是要以“如我在诉”的意识，把老百姓的难事当自己的家事来办。行政审判在受案范围、司法审查范围和司法变更权范围上存在有限性，难以有效满足行政诉讼当事人的诉讼需求。协调化解则可以在坚持合法性审查的基础上，进一步关注当事人在案件背后的实质诉求和合理主张，更加高效便捷地回应群众的真正关切。

加强行政案件协调化解工作，有利于防止“官民”矛盾的积累和扩散，引导各利益群体以理性合法的方式表达诉求；有利于将矛盾控制在法律框架内，避免人民内部矛盾激化；有利于降低社会稳定风险，促进社会和谐安定；有利于减少群众诉累，节约司法资源。

三、加强行政争议多元化解是构建行政审判科学发展长效机制的必然要求

行政审判存在行政机关败诉率低、行政相对人服判息诉率低的现象，与此形成鲜明对比的是上诉率、申诉率、涉诉信访率持续多年高位运行。破解“三高两低”难题，既要治标，更要治本，要通过构建行政审判科学发展的长效、常态机制，提升行政审判的权威性和公信力。

一方面需要统筹社会各方在化解行政争议方面的资源优势，找准解决矛盾的切入点，因案、因时、因地制宜，健全行政机关与人民法院联动多元解纷工作机制；

另一方面需要人民法院多措并举制定切实可行的方案，破解行政案件数量激增与程序空转并存的难题，提高行政法官开展协调化解工作的积极性，在每个审判环节都把服判息诉的功课做到极致，力争“一争议一案结”，降低上诉率、申诉率、申请执行率等，进而减少衍生案件，降低“案-件比”。

02

如何抓实行政争议的诉源治理工作

事先预防是避免行政争议最有效的方法。许多行政争议矛盾的对抗表现在行政诉讼中，但问题发生的源头则在行政管理中。加强行政争议源头预防、前端化解是一项全局性、系统性的工作，需要多方主体共同参与，综合运用诉讼与非诉讼、法律与非法律手段，共同治理协同发力。行政审判涉及经济社会和行政管理的各个方面，与发展稳定大局的联系非常紧密。行政审判要坚持“从政治上看、从法治上办”，做实为大局服务。对于涉及党和国家工作大局的事项，要关口前移，提前介入，从源头上预防和减少纠纷。

一、提升府院联动实效，源头预防行政争议

可通过定期向行政机关通报交流行政执法、行政复议以及行政诉讼工作情况，对行政执法中存在的具有普遍性的问题组织研讨，以统一执法尺度，有效预防行政争议。

例如，《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）第一百零三条对船长和责任船员罚款和暂扣船员适任证书是并罚还是单罚未作出明确规定，沿用海事执法部门原有并罚的执法裁量基准，可能存在处罚标准过重的问题。因处罚造成的经济损失远超过船员的经营所得，导致执法过程中“官民”矛盾突出、罚款执结率低。针对海上交通执法中反映的这一突出问题，笔者结合行政法基本原理和现行法律规定提出，海事行政机关在适用作为特别法的《海上交通安全法》进行处罚时，还应遵循作为一般法的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的“过罚相当”“处罚与教育相结合”原则。对于法律规定的不同行政处罚种类是单罚还是并罚，行政机关可以根据违法的事实和情节进行裁量，情节严重的可以并罚。这一观点被上海市高级人民法院行政审判庭采纳，同时这一执法标准的确立有效实现了行政执法法律效果和社会效果的有机统一，也为某地方海事局开展“学法减罚”“海上枫桥经验”试点提供了法律支撑。一方面使得海上经营主体通过“学法”对法律规定和法律责任有了全面的认识，有利于从源头上减少行政违法行为；另一方面可进一步提升海事行政机关执法效能，减少行政处罚、复议和诉讼的案件数量。

又如，针对海事行政执法中水上执法力量不足、取证难度大的客观情况，倡导和推进“智慧监管”在行政执法工作中的深度应用，通过采用“无人机”巡航大大拓展了监管范围，有利于及时发现违法行为并予以制止和纠正。

再如，海事行政机关对涉及非诉行政强制执行未执行到位的船舶，本应列入高风险船舶进行持续跟踪监管。但因海事行政机关收到人民法院立案通知书后即需按照规定办理结案手续，故可能存在监管空白。为此，海事司法和行政机关共同探索该类案件信息推送应用场景，以实现行政司法数据共享，助力海事管理机构及时有效掌握信息，进一步加强重点船舶监管，督促船舶所有人尽快履行法定义务，从而提高非诉行政强制执行案件执结率。

二、践行“海上枫桥经验”，推动争议多元化解

为加强海事行政争议的源头治理，海事行政审判进一步延伸审判职能，由单一“办案为主”向“办案和治理并重”转变，可结合巡回审判、“送法进企”“送法上船”等活动，在“世界环境日”“世界海员日”等时间节点，广泛深入宣传长江大保护、海洋环境保护、水上交通安全等法律法规，加强政策解读和案例分析，提高人民群众知法、守法的能力和水平。

例如，为了加强涉海洋环境保护类行政违法行为的诉源治理，在今年“世界环境日”来临之际，上海海事法院与某地方海事局共同开展“送法上船”普法宣传活动，力争实现海事行政争议“小事不出船、矛盾不上岸”。此次普法以某地方海事局近期查处的一起船舶排放黑烟案件为实例。经“黑烟检测”软件检测证实，该船舶排放的黑烟等级达到林格曼黑度2级及以上且持续30秒以上，违反了《上海市大气污染防治条例》第三十九条第五款的规定。当事船舶驾驶员向海事局执法人员进行了陈述申辩，承认其驾驶船舶通过横沙通道时排放了可见黑烟，主要因船舶加车不当造成，船舶减速后排烟恢复正常。笔者与某地方海事局执法人员以案释法，向船员普及《行政处罚法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律知识，进一步提升船员对船舶污染物排放控制重要性的认识。当事船舶负责人表示，此次“送法上船”活动让船员对环境保护的法律规定和法律责任有了全面深入的了解，今后一定增强环境保护意识，严格遵守船舶操作规程，避免不当操作对水上环境造成影响和破坏。某地方海事局在综合考量船舶当时状态、燃油质量、驾驶员态度等因素，拟根据《行政处罚法》相关规定，对当事人给予减免处罚。此次罚教结合的现场普法，生动实践了《行政处罚法》中“处罚与教育相结合”的重要原则，取得了良好的法律效果和社会效果，有利于从源头上预防和减少行政违法行为。

三、加强对执法人员的培训，变被动应诉为主动预防

可通过庭审课堂、专题授课等形式，加大对一线执法人员的培训力度，特别是加强法制部门对行政执法适当性与时效性的监督力度，提升行政机关依法行政的能力和水平。充分发挥复议机关化解行政争议的主渠道作用，力争将行政纠纷化解在基层、化解在当地、化解在行政程序中。

例如，上海海事法院根据合作备忘录安排，定期邀请海事执法部门旁听庭审或者举办模拟法庭，以法治课堂的形式助推行政机关依法行政，提升行政机关法治意识、证据意识和程序意识，全面促进执法活动规范化建设。司法统计数据表明，海事行政机关执法水平不断提高，复议机关化解争议成效显著，进入诉讼的行政案件数量明显减少。

03

如何提升行政争议的案源治理效能

一、多元协调合作，广泛调动社会力量形成化解合力

我国目前处于社会转型期，社会矛盾呈现多样、多元、多发的特点。特别是涉及农村征地、国有土地上房屋征收与补偿、劳动和社会保障等民生类案件占比较大，群体性纠纷增多，矛盾对抗性增强。行政审判是行政纠纷多元解决机制中的一环，不能仅靠人民法院一己之力化解行政争议。行政争议成功化解，多方参与是重要支撑，必须依靠社会各界普遍参与，形成争议化解强大合力。尤其面对群体性、敏感类和矛盾易激化等案件，更需要紧紧依靠地方党委总揽全局、协调各方的政治优势，通过行政与司法手段的相互衔接和优势互补，共同做好协调化解工作。

例如，在已协调化解的孙某等诉某区政府履行法定职责及行政复议决定系列申诉案中，孙某等人因不满区政府对其户作出的房屋征收补偿决定这一基础行政争议，先后向全国四级法院提起了近百起行政诉讼，累讼、缠讼情况严重。主审法官以解决当事人征收补偿的基础行政争议为突破口，与区政府和孙某所在的街道办事处取得联系，共同商讨协调化解方案。最终，孙某承诺保证不再就其户征收补偿问题再行诉讼、上访，并撤回其在全国四级法院提起的一系列“连环诉讼”，切实取得了定分止争的良好效果。

二、立审执兼顾，能动开展行政争议“全生命周期”化解

要注重立审兼顾、审执兼顾、行民兼顾，加强立案、审判、执行部门之间的沟通和协作，加大纠纷诉前调处力度。在案件受理阶段，针对新类型、群体性、敏感性、突发性行政案件，行政审判庭要主动跨前一步，与诉调对接平台和立案庭互相配合，力争实现争议的诉前化解。经诉前调解达成和解协议，当事人共同申请司法确认的，可依照最高人民法院《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》，依法确认和解协议效力，出具行政诉前调解书。

例如，笔者在诉调阶段协调化解的一起房屋征收补偿决定案中，涉案征收地块有十户被征收人没有履行搬迁义务，严重影响征收项目进度，区政府已向人民法院申请强制执行，而秦某则是该批征收补偿系列案的带头诉讼人。笔者向秦某充分释法说理，用深入细致的群众工作，剔除当事人不合理预期，终使征收双方就房屋征收补偿的金额和方式协商一致签订协议。该案的成功化解彰显了人民法院服务群众、以人为本的司法理念，既最大限度为被征收人争取到了利益，又使房屋征收部门摆脱了执行难的困境，也为后续几家被征收户的“和谐征收”提供可借鉴的范本。

三、推进行政领导出庭，发挥负责人对矛盾化解的推动作用

行政领导既是行政行为的知情者和负责人，更是解决争议的决断者和推动者。行政机关负责人参与到诉讼程序中，既有助于全面客观地了解案情背景和执法过程，也有利于缓解“官民”对立情绪，促进及时高效地解决行政争议。

例如，在笔者协调化解的一起房屋征收补偿申诉案中，该区副区长到庭参加听证。该区司法局局长、住建局局长、被征收房屋所在地的街道办事处主任及区政府多名工作人员到庭旁听了整个听证的过程。本案当事人对其在协议中选择的安置房源的位置、户型和套数不满意，而区政府则希望当事人能够依约办理房屋入户手续，确保拆迁工作顺利完成。这为本案化解寻找一个可行的方案提供了心理基础。最终在法律、法规和基地政策允许的范围内，双方就更换安置房屋、补齐房屋差价的调解方案达成一致，双方握手言和。本案的成功化解既做到老百姓“告官能见官”，又实现了负责人“出庭又出声”，并且实实在在地为老百姓争取到了合法利益。笔者以案释法，为旁听的领导干部和一线执法人员上了一堂生动的法治课，为其在今后执法工作中全面提高依法行政水平，打下了坚实的基础。

四、实地巡回和在线接谈相结合，融合情理法调处行政争议

实地巡回办案是司法为民的重要举措，也是就地快速解纷的有效方式。特别是在行政案件集中管辖之后，案件审理法院与争议所在地的属地法院不一致，案件审理法院赴争议发生地联合属地法院共同开展化解工作，对提高司法效率、促成争议的实质解决具有重要现实意义。法官在协调化解争议过程中，要坚持“以人民为中心”的发展思想，有机融合“情理法”，坚持以法为据、以理服人、以情感人；既义正辞严讲清“法理”，又循循善诱讲明“事理”，感同身受讲透“情理”，努力让每一个案件的处理结果都展现出法的尺度、理的适度和情的温度，努力让当事人在每一个行政案件中感受到公平正义。

例如，在已化解的一起房屋征收补偿决定申诉案中，区政府对胡某作出的征收补偿决定因程序违法而被判决撤销。区政府第二次作出的补偿决定在评估程序和评估时点上亦有不同程度的问题，存在相应过错。胡某两夫妻均已八十多岁高龄，行动不便，对案件处理结果不满，对立情绪严重。对此，主审法官主动加强与当地政府的联系沟通，全面掌握案情、厘清分歧点、找准突破口，了解到征收双方当事人均有一定的调解意向，亲赴实地化解争议。在组织双方就案涉房屋征收补偿事宜进行调解过程中，主审法官运用联动化解法、耐心倾听法、心理分析法、辨法析理法等调解方法，最终促使征收双方成功达成征收补偿协议。本案的成功化解既树立了人民政府勇于纠错、敢于纠错的正面形象，也使得人民法院化解社会矛盾、维护公平正义、司法公正为民的形象深入人心。

对于一些案件当事人不便来人民法院开庭，法官一时也不便于上门开展巡回审判的，在征得当事人同意的前提下，可充分运用互联网远程视频接谈系统调解。坚持“让数据多跑路，让当事人少跑腿”，既提高了办案效率，又减轻了当事人诉累，切实打通服务群众的“最后一公里”。

例如，在已协调化解的七件行政强制及赔偿行政申诉案中，主审法官在书面审查中发现，本案一、二审法院裁定均无不当；但考虑到土地和房屋是老百姓安身立命的根本，且涉及多名当事人，如果只是机械地依程序直接驳回，并不能真正解决当事人的真正关切。由于案件当事人都远在江苏徐州，本着服务群众、以人为本的司法理念，主审法官安排远程视频听证。在听证过程中，主审法官结合先前裁判已查明的事实和相关法律规定，向当事人充分释明涉案行政行为的真正责任主体和有管辖权的人民法院，并积极协助当事人与有管辖权的人民法院沟通，尽快立案处理，以实现当事人的诉求能够通过正确的渠道得以救济解决。七位当事人最终撤回该批系列案件的再审申请。

五、确立司法裁判规则，以明确法律预期预防争议

人民法院实质性解决行政争议的模式主要有两种：一种是通过调解或协调化解的方式促使当事人达成合意终结诉讼；另一种是人民法院依职权作出裁判，确立普遍适用的规则，为当事人提供明确的法律预期，从而实现促进行政争议诉源治理的效果。

对于诉前和诉中协调化解不成的案件，行政法官应充分贯彻落实穿透式审判思维，通过公平、公正的裁判，以司法规则统一类案裁判标准，发挥典型案例的示范引领作用，做到“办理一案、治理一片”，让“规则之治”成为行政争议诉源治理的“利器”。

例如，在房屋征收补偿类案件中，严格落实“先补偿、后搬迁”的原则，确保被征收人在实际搬迁之前，相应补偿全部且实际到位，否则将视为政府部门未完全履行补偿义务。“阳光征收”的政策和奖励公开透明，一把尺子量到底，倡导被征收人积极配合国家征拆大局，早签约早得益，“等一等”的观望态度并不能获得更多的补偿利益。在强制拆除类行政案件中，区分作出强制拆除决定和具体实施强制拆除的行为，根据“谁行为、谁被告、谁负责”的原则，确定行政诉讼的被告和担责主体，从而起到督促政府依法履职的效果。

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如何延伸行政争议的访源治理效果

习近平总书记强调：“信访是送上门来的群众工作，要通过信访渠道摸清群众愿望和诉求，找到工作差距和不足，举一反三，加以改进，更好为群众服务。”

一、强化涉诉信访源头预防

人民法院要把握好新形势下人民内部矛盾的特点和规律，注重判后跟踪化解，做好信访风险的前端预防工作，努力“让案件不成访”。比如，建立健全判后答疑工作专业化、标准化、规范化机制，及时消解未成“信”、未成“访”当事人的疑惑。巩固诉讼服务体系建设成果，及时解决涉诉信访工作中反映出的苗头性问题，从源头上预防“信”“访”案件的形成。

二、创新涉诉信访工作模式

做到申诉信访“一网通办”，提升网上申诉信访整体效能，在防范化解风险中提高服务科学决策的能力水平。比如，建立健全“有信必复”“有访必录、有录必全”机制，做到“件件有着落、事事有回音”。进一步完善分类接访工作机制，对当事人的涉诉信访事项予以区分，并做分流处理。拓宽社会力量参与涉诉信访工作的制度化渠道，提升社会第三方多元化解涉诉信访的实效，努力实现“初访大量吸附、重复访大量降低”。

结语

行政审判是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作，在国家和社会治理中发挥着重要作用。人民法院应通过创新治理模式，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，在党委和政府主导下，凝聚社会多元力量，形成多元解纷主体良性互动、功能互补的工作格局，提升矛盾纠纷预防化解的整体合力和治理效能，以行政审判工作现代化服务保障中国式现代化。

作者介绍

王岩，华东政法大学法学博士。现任上海海事法院审判监督庭（研究室、审判管理办公室、执行裁判庭）副庭长、三级高级法官。获评最高人民法院办案标兵、上海法院审判业务骨干、上海法院审判实务专家，入选上海青年法律法学人才库。多次获得嘉奖、荣立个人三等功。主审并撰写的8个案例入选《最高人民法院案例选》《人民法院案例选》《上海法院案例精选》以及上海法院行政争议实质性解决典型案例。曾获全国法院优秀案例分析二等奖、全国行政审判优秀案例分析二等奖、三等奖。出版个人专著1本、合著19本。主持或参与中国法学会课题、上海法院重点调研课题、报批课题10余项。撰写的调研文章获评全国行政审判优秀调研成果，并在全国应用法学征文、上海法院系统学术论文讨论会上获奖，在《法律适用》《人民司法》等各类刊物上发表调研文章近30篇。

来源 | 上海高院