【媒体关注】人民法院报 | 通辽市法院：“执破融合”的改革实践与推进方向

《人民法院报》2024年7月25日 第08版

从今年年初开始，内蒙古自治区通辽市两级法院以开展“执行攻坚年”为抓手，探索推进“执破融合”改革，以司法资源的更优配置推进社会资源和市场资源更优配置，更好发挥经营主体挽救和涉企执行案件清理作用，助力全面优化法治化营商环境和社会诚信体系建设，着力探索“执破融合”的通辽经验。

一、深挖概念内涵，提升“执破融合”改革认识定位

实践中，执行转破产制度还存在涉企案件“出清”效果不佳、市场主体“挽救”功能缺失、执行与破产程序优势发挥不足等问题，造成该制度在近几年的适用率并不乐观。以通辽为例，近6年全市法院受理执行案件总数18.1万件，而“执转破”案件数仅为145件，其中进入破产程序的124件，债务人几乎均无任何财产。

“执破融合”改革是在执行程序中，通过对案件执行可能性、是否满足破产条件、财产管理处置效益等综合因素进行实质考量，引导当事人从执行程序导入破产程序，实现“能执则执，当转则转”，更加科学地分流案件。通过整合执、破程序的资源优势，使破产条件审查前移、执行程序向后延伸，充分发挥执行程序和破产程序中财产查明及处置机制的优势，真正实现执、破程序的双向互促、一体推进，更好地实现市场主体“挽救”和涉企案件“出清”，逐步形成债务集中清理工作大格局。

二、推进“六项举措”，“执破融合”改革通辽路径探寻

1.贯彻能动履职理念，树立改革服务意识。“执破融合”改革作为最高人民法院提出的解决“执行不能”案件的重要改革事项，也是在执行领域提升司法公信的必要之举。通辽市中级人民法院以全力以赴的态度推进改革，依法对改革事项进行创新、总结、提升，将服务中心工作大局、最大限度保障民生、护航民营经济发展、促进地方投资就业等作为改革目标，将“执破融合”改革打造为通辽法院服务地区经济社会高质量发展的品牌和有力举措。
2.组建专业化团队，“立审执破”协同发展。为打造专业化“执破融合”团队，通辽市两级法院安排部署抽调执行和破产部门具有相应审判执行经验的骨干力量共同组成“执破融合”专业团队。由通辽中院“执破融合”团队牵头，各基层法院“执破融合”团队负责本院管辖的案件，集中办理“执破融合”案件的甄别、审查、立案、审理工作，常态化开展实践交流和业务培训，培养执行和破产审判业务“双通”的复合型人才。通辽市两级法院以“执破融合”团队“立审执破”全流程专业化人才队伍的打造，带动执行与破产业务的深度交融，最终实现“执破融合”改革从人员融合到部门协作再到全院协同的递进式发展。
3.建立“执破融合”机制，强化制度配套落实。通辽中院结合本地区执行、破产重整审判工作实际，制定并出台相关文件，明确特定情形下执行与破产可并行推进，破产程序可沿用部分执行措施，避免程序空转和资源重复消耗，促进破产审判“能快则快”；充分发挥执行和破产中财产查明及处置机制的各自优势，强化运用执行中打击逃废债的强制手段及破产审判中撤销权、解除权、股东出资加速到期等机制，进一步扩充责任财产，促进涉案债权“应偿尽偿”；借助执行和解、破产重整等方式，对产业前景良好、暂时陷入经营困难的诚信企业力保生机，对具有挽救可能的企业“能救应救”。为督促“执破融合”改革工作顺利推进以及工作成果、效果可量化，通辽中院针对“执行攻坚年”专门设定了考核规则和计划，进一步激发干警工作热情，并促进机制有效贯彻落实。
4.丰富“执破融合”内涵，开展个债清理尝试。为充分发挥“执破融合”改革作用，通辽中院除开展企业“执破融合”改革，还将自然人的执“破”进行融合，将个人债务集中清理纳入广义的“执破融合”改革中来，并组织开展个人债务集中清理制度的试点工作。针对无法清偿全部债务的个人尝试进行债务集中清理，库伦旗人民法院审理的全自治区首例个人债务集中清理案件，引起了良好的社会反响，为自治区“诚信建设工程”提供了司法诚信的良好示范。科尔沁左翼后旗人民法院、霍林郭勒市人民法院先后创设“债务清理中心”，梳理既往案件，集约化办理相关事务，设立仅一个月即办结12人次，涉及85起案件、执行款达480万余元。
5.建立协同联动机制，严厉打击逃废债务。今年第一季度，通辽中院主动依托市委政法委，对接市检察院、市公安局，联合印发了《关于依法加强和规范人民法院与公安机关执行联动工作的实施办法》，目前辖区全部法院均已完成执行联动办公室的设立和实体运行。通过联动机制，法院将破产案件纳入执行联动工作机制，在信息查询、查人找物、司法惩戒中发挥了积极作用。同时，通辽中院与市司法局联合发布了《关于在民事审判和执行程序中适用律师调查令的实施办法（试行）》，充分借助律师力量作为查人找物的补充，进一步防止债务人在“执破融合”过程中逃废债务。

三、聚焦“四个问题”，找准“执破融合”改革难点堵点

一是对破产程序的误解仍然存在。对于申请人而言，转入破产程序后，“低收益性”会打击债权人申请破产的积极性。对被执行人而言，一旦企业进入破产程序，除经营不善、资不抵债等现实状况，还可能带来失去分配股息机会、清算剥夺资产、补缴抽逃出资或加速到期认缴出资等后果。

二是依职权启动缺少立法支持。法院在“执破融合”程序的启动中所起作用有限，缺少依职权启动的立法支持，只能通过释法明理、讲明利弊的方式引导当事人提出申请，在当事人经释明后仍无意申请时，制度设计的目的也就难以实现。且企业破产法采取的是商法人破产主义，个人破产制度的缺位，导致无财产可供执行的个人执行案件缺乏退出机制。

三是府院联动还有待进一步加强。近些年在破产领域府院联动不断加强，但多是“一事一议”，在个案中遇到问题解决问题，缺少全局性、统筹性的联动机制，府院联动机制与法治化、常态化的联动需求仍然存在一定的差距。
四是破产管理人能力参差不齐。因受地域及经济水平的影响，通辽市目前纳入破产管理人的机构较少，加之历年来破产案件总量不多，管理人缺少实战积累，分析解决实践问题的能力参差不齐，部分管理人在应对重大、疑难、复杂案件时能力素质跟不上办案需求，制约了案件办理效率和效果。

四、明确“三个方向”，助力“执破融合”改革纵深发展

1.研悟新理念，激发实践热情。引导全体干警继续深刻研究悟透“立审执破”四位一体工作理念，力求通过“执破融合”全过程、多角度、分层次化解执行案件，坚持转变观念先行，强化问题导向，充分认识推进“执破融合”配套机制改革是推进切实解决执行难的必然要求。通过完善执行和破产衔接机制，使两种制度相互融合，在执行中助力破产，在破产中利用执行，从源头上解决执行与破产两种程序的冲突，确保程序转换合法、规范、有序、畅通；继续加强个人债务集中清理的探索，帮助“诚实而不幸”的债务人摆脱债务枷锁，有序恢复生产生活；加大对外宣传力度，发布“执破融合”宣传视频和典型案例，纠正“破产偏见”，提升制度适用率。
2.推行新举措，加强统筹联动。“执破融合”改革离不开党委的领导、政府的支持和协助单位的配合，不同地区法院之间也需要通力协作。要进一步完善府院联动机制，加大各部门间的协作力度，在省（自治区）级层面推动将政府部门参与府院联动情况纳入营商环境考核体系中，尤其在企业的信用修复、信息变更、简易注销等方面构建常态化的交流平台；通过探索法院与政府相关部门共同建立中小微企业综合挽救与清理工作机制，让有价值的企业重获新生、让无价值的企业及时退出；在破产费用保障、税款缴纳、职工安置等方面也须争取支持，使执行程序更有力度，破产程序更加顺畅；各家法院在类案检索、重点当事人分析研判等方面也应加强交流合作，进一步提升“执破融合”综合治理的精细化水平。
3.完善新机制，实现最大收益。建议在更高层级出台适合更大范围“执破融合”的实施方案，在程序衔接、资源配置等方面出台明确规定；加强对破产管理人的履职监督，建立健全管理人履职工作规范，既要打破市场垄断，又要防止鱼龙混杂，推动实现“执破融合”机制真正成为令债权人与债务人均认可的关键举措、成为提升人民法院司法公信力的重要支撑，让“执破融合”改革最大面积对外辐射，驱动最强动力，实现最优收益。

来源：人民法院报