财税体制改革积极深化稳步推进

　财政是国家治理的基础和重要支柱。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，深化财税体制改革，并就健全预算制度、健全税收制度、完善中央和地方财政关系等详细部署了未来五年改革的重点任务和方向。

　　中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀在《〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉辅导读本》（以下简称《辅导读本》）中撰文称，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。深化财税体制改革对于以高质量发展全面推进中国式现代化意义重大。

　　完善央地财政关系

　　关于中央和地方财政关系的总体要求，《决定》延续了《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》中的提法，指出建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，并从增加地方自主财力、完善财政转移支付体系等方面提出了优化中央和地方财政关系的具体措施。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒表示，《决定》将“增加地方自主财力，拓展地方税源”作为完善中央和地方财政关系的首要措施，突出了新一轮财税体制改革将重点解决当前地方财政收支矛盾突出、地方自主财力不足的问题，从而重塑对地方政府的激励机制，调动地方政府的积极性。

　　对于研究将相关税费合并为地方附加税并授权地方一定的税收管理权限的做法，罗志恒认为，这是《决定》提出的新思路，有利于简化征收、稳定地方收入、提高地方税收管理积极性。

　　在罗志恒看来，历次财税体制改革经验表明，增加地方积极性最有效的方式是给予地方足够的财政激励。财政激励包括两个方面，一是要增加地方直接的财政收入，二是增加地方财政的自主性。将城市维护建设税、教育费附加（少数归属中央）、地方教育附加三税（费）合并，并赋予地方一定的自主管理权限，有利于纳税遵从。

　　中国人民大学财政金融学院教授朱青指出，城市维护建设税原本是目的税，专款专用，随着多年来城市建设发展，已变成了一般税。教育费附加和地方教育附加现在也统筹用于地方财力。此次提出将三个附加税费打包、改税，变为专门的地方附加税，并且允许地方政府在幅度税率范围内自行确定，能够增加地方自主财力。

　　《决定》还提出了与完善转移支付制度相关的举措。罗志恒认为，完善转移支付体系要避免“鞭打快牛”和逆向激励，转移支付在过去主要目标是促进区域财力和基本公共服务均等化，讲究公平，“但在目前形势下要讲效率，否则逆向激励将导致净贡献省份数量逐步下降，不利于调动地方积极性和稳定宏观税负”。

　　记者梳理发现，目前中央对地方转移支付规模较大。据财政部数据，2023年中央对地方的转移支付达到了10.3万亿元。该额度高于中央本级收入，意味着当年中央本级支出依赖于赤字融资。如此规模之下，转移支付制度的合理性和有效性尤为重要。

　　在财税人士看来，继续完善转移支付体系，要尽快明确共同财政事权转移支付的定位和性质，逐步提高均衡性转移支付比重，建立以绩效评价和结果导向为核心的促进高质量发展转移支付激励约束机制，有利于调动地方提高资金使用效率、提高公共服务质量、推动区域高质量发展的积极性。

　　“优化共享税分享比例”也是未来增加地方自主财力的一大改革看点。现行主体税种中，增值税实行央地五五分成，企业所得税、个人所得税均为央地六四分成。多名财税学者认为，央地共享税分成后续如何调整有待观察，这需要在补充地方财力和保障中央宏观调控能力间寻求平衡。

　　有财税学者指出，就增值税而言，可能不是简单提高地方分享比例，在现行主要按生产地原则的征收方式下，会加剧地区间收入差距。一种可行的方式是，完善留抵退税分担机制，全部由中央财政承担。这样，即使地方分享比例略有下降，但综合来看，实际获得的收入会增加，也可以考虑改变以生产地为主划分税收收入的方式。

　　消费税征收环节改革，亦有增强地方财力的意图。《决定》要求，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。不过，这一改革此前推进缓慢，只将高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等小税目的消费税从批发后移至零售环节征收，未涉及占消费税收入较大比重的烟、酒、成品油、小汽车等。一些学者提醒，如果没有税目扩围等配套改革提供增量利益，单纯后移消费税征收环节并将现行中央税收收入划分给地方，恐怕落地难度较大。

　　优化税制结构促公平

　　《决定》要求，“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”，并提出了“研究同新业态相适应的税收制度”“全面落实税收法定原则”“健全直接税体系”和“深化税收征管改革”等举措。其中，研究同新业态相适应的税收制度为首次提出。

　　应对数字经济等新的经济形态对传统征管带来的新挑战，是下一阶段的重点任务。当前的经济统计制度和财税制度更多是基于工业经济时代。罗志恒表示，一方面，若税源、税基界定不及时，部分经济活动可能游离在征管之外；另一方面，数字经济尤其是平台经济的高度集中性，导致税源分布更加不均衡、税收与税源背离更严重。

　　《决定》提出，“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”。构建统一大市场必然要求企业在不同区域间能实现公平的竞争，就要避免各地内卷式的招商引资所引发的种种不规范不合理的税收优惠，企业才能将更多精力用于产品和服务研发、提高核心竞争力方面。

　　在罗志恒看来，党的十八届三中全会以来，我国税收法定的落实不断取得突破性进展。截至今年4月底，我国18个税种已有13个完成立法，税收立法进程持续推进，但我国税收立法进度仍慢于预期。未完成立法的税种中，有第一大税种增值税、第三大税种消费税和土地增值税、城镇土地使用税等房地产相关税种，全面落实税收法定的任务还很重。

　　值得一提的是，《决定》提出，“完善对重点领域和关键环节支持机制”，包含保障民生、鼓励科技创新、促进绿色低碳发展、鼓励生育等方面，意味着未来税收政策的精准度将进一步提高，对重点领域和关键环节的税收政策支持效果将得到提升。

　　《决定》还提出，“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。

　　罗志恒认为，目前，我国直接税占比仍然偏低，2023年对收入分配调节有重要作用的个人所得税占税收收入的比重仅为8.6%，不利于经济发展方式转变、经济稳定和收入分配调节。健全直接税体系，特别是深入推进个人所得税改革对健全直接税体系有直接推动作用。

　　受访专家表示，从长期看，无论是劳动所得还是资本所得，都应该一视同仁地征税，即从目前的综合与分类相结合征税，彻底走向综合征收，避免劳动与资本所得税率不同引发的对劳动的歧视。

　　规范和透明化预算体制

　　《决定》提出，“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。这意味着我国的预算制度将更加全面、规范和透明。

　　有财税学者分析称，总体方向上，与政府有关的收入都要纳入预算管理，但范围怎么界定还需明确。比如，依托政府信用获取的收入应该包括政府债务，那么融资平台举借的债务或者其他平台债务是否包含在内，都需要更具体的操作说明。

　　《决定》要求，“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”。记者了解到，预算绩效管理改革已经取得了阶段性成果，同时绩效管理改革难度仍然很大。强化事前功能评估，可以最大限度促进财政资金的节约。

　　此外，受访专家表示，零基预算改革需要打破既得利益格局，阻力极大，《决定》提出“深化零基预算改革”，充分显示出改革的决心。

　　提及下阶段要进一步推动的改革以及构建配套措施的思考，罗志恒表示，目前财税体制改革要解决的问题和要达到的目标是多元的，包括要解决财政本身的问题，如财政短期紧平衡、长期财政可持续等；要服务国家发展战略，如发展新质生产力、建设全国统一大市场等；要加强治理体系和制度建设，建立现代财税制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。要根据形势作出必要的调整，适时推出符合经济发展、社会进步所需要的改革举措。

　　新一轮财税改革的方向已经明晰，后续执行仍有待进一步细化。财政部党组书记、部长蓝佛安表示，对标对表党的二十届三中全会关于财税体制改革的决策部署，科学制定改革任务书、时间表、优先序，分阶段分步骤稳妥推进财税体制改革。

■中国城市报记者 孙雪霏