<第7433期>人民检察杂志 | 李领臣 李彪：检察机关提前介入监察调查机制探究

《人民检察》2024年7月（下半月）第14期

检察机关提前介入监察调查机制探究

作者：李领臣* 李 彪**

*安徽省人民检察院检察委员会委员、第三检察部主任，全国检察业务专家；

**安徽省人民检察院第三检察部检察官助理。

目次

一、检察机关提前介入监察调查的实践价值

二、检察机关提前介入监察调查的性质辨析

三、检察机关提前介入监察调查的特点分析

四、检察机关提前介入监察调查的对策建议

关键词

监检衔接 职务犯罪 提前介入

摘要

国家监察体制改革以来，检察机关提前介入监察调查的做法在实践中不断得到规范和运用，其制度价值不断彰显。但检察机关提前介入监察调查仍存在对提前介入不够重视、配合有余制约不足、以提前介入意见代替审查起诉意见等问题。对此，需要澄清认识误区，凝聚介入共识；规范提前介入组织形式、规范审查证据、提高反馈意见质量、健全反馈意见采纳机制，提升介入实效；构建专业队伍，强化专业训练，夯实介入基础。

国家监察体制改革分化了检察机关的侦查职能，职务犯罪侦查权剥离后转化为监察机关职务犯罪的调查权，为检察机关提前介入监察调查提供了空间。《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定，“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件”。2018年至2022年，检察机关提前介入职务犯罪案件从1470件增至1.1万件，①监检配合有力、制约有效，展现出强大活力。但实践中检察机关提前介入监察调查仍存在对提前介入不够重视、配合有余制约不足、以提前介入意见代替审查起诉意见等问题，需要监检在制度衔接层面予以解决。本文拟从检察机关提前介入监察调查的实践价值出发，分析问题原因，提出完善对策，以期更好发挥制度实效。

一、检察机关提前介入监察调查的实践价值

（一）凝聚共识

当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，新型职务犯罪案件层出不穷，犯罪手段不断翻新，方式更加隐蔽，在办案中经常会遇到新情况新问题，提前介入工作机制有利于监察机关与检察机关协调配合，准确惩治犯罪、减少认识分歧。在提前介入工作中，检察机关通过阅卷、座谈、商定案件管辖、涉案财物移送，可以了解案件疑难点，深入分析腐败问题的社会危害性、惩罚必要性、构罪合理性，与监察机关共同研讨并达成共识，形成反腐合力。

（二）完善案件证据

非经法院依法判决，任何人不得被定罪判刑。证据作为认定案件事实的基础，取证程序合法和证据确实充分是保证案件质量的关键。对于移送检察机关审查起诉需要追究当事人刑事责任的案件，必须遵循“以审判为中心”的裁判制度和刑事证据规则，这就要求监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，参照刑事审判关于证据的标准，这也是监察法与刑事诉讼法“证据一体”的必然要求。监察机关商请检察机关提前介入，实质上就是将案件交由检察机关提前检验的过程。检察机关通过提前介入向前传导刑事证据标准，寻找证据上的不足，给出取证方向，帮助弥补漏洞，防止案件“带病”移送审查起诉，从而更好地提高办案质量和效率。

（三）做好衔接制约工作

宪法规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。互相配合不是无原则的妥协谦让，不是联合办案，而是在遵循法律规范和办案规律前提下的职责衔接。②检察机关在个案办理中应切实履行相关责任。如对非法证据的审查排除，2021年国家监察委员会《中华人民共和国监察法实施条例》中也有规定。③实施条例还对案件指定管辖、刑事强制措施执行、从宽处罚建议等方面作出规定，检察机关在提前介入时也应重点审查，进一步把好案件质量关，做好监察办案与刑事诉讼工作的衔接。对于发现监察机关依法应当移送起诉而未移送且未作出书面说明的，检察机关应当及时商请监察机关作出书面说明或将自己发现的犯罪问题线索移送监察机关。

二、检察机关提前介入监察调查的性质辨析

检察机关介入侦查是传统的提前介入形态，其主要功能是提高办案质效，强化侦查监督，支撑这些功能运转的法理基础，可以归纳为“公诉准备说”和“法律监督论”。针对检察机关提前介入监察调查，有学者另提出“监察独立说”。相较于检察机关介入侦查，检察机关提前介入监察调查背后的法理需要进一步厘清。

（一）更多地体现制约关系

检察机关是国家的法律监督机关，这一宪法定位在刑事诉讼中的表现之一，就是检察机关对公安机关的侦查活动进行监督。为了提升监督效果，检察机关对侦查活动的监督已从“事后监督”“外在式监督”转向“事中监督”“参与式监督”，检察机关介入侦查作为落实这种监督模式转型的重要举措，在《人民检察院刑事诉讼规则》中也有所体现。但根据宪法第127条的规定，监察机关办理职务犯罪案件，需要与检察机关互相配合、互相制约。这里的制约更多体现在案件即将进入刑事诉讼程序的制约方面。

（二）监检互相配合破除程序衔接障碍

“监察独立说”认为基于监察机关的宪法定位，监察办案在程序上和实体上具有完整性和闭合性，实践中形成了处理违纪、违法、犯罪人员的“四种形态”，形成了多元化的监察处置方案，监察办案与检察公诉分属不同程序，二者各成体系，相互独立；在检察机关提前介入监察调查中，监察机关独立性强、自主性高，检察机关提前介入监察调查的主要目的在于配合协助监察机关，提升职务犯罪案件办理的质量和效率，破除“两法衔接”中的程序障碍。该理论过于强调监察机关的独立性，忽视了检察机关提前介入对案件中存在的问题提出纠正意见、发挥事前制约的作用，忽视了监察机关依法独立行使监察权与监检互相配合、互相制约之间的辩证统一关系。

（三）共同为提起公诉而做准备

该理论源于检察介入侦查，检察机关提前介入监察调查在程序上被当然地认为是为了提起公诉而做准备。由于监察机关对职务犯罪案件仅具有调查权，非经检察机关起诉、法院审判无法对职务犯罪施以刑罚，故监察机关移送审查起诉的案件，必然以“诉得出、判得了”为目的。为此，监察机关调查职务犯罪案件就是为了提起公诉而做准备，以实现对犯罪的指控。④“公诉准备说”更为科学合理：从法律规定看，检察机关提前介入监察调查被规定在《人民检察院刑事诉讼规则》第十章“审查逮捕和审查起诉”中，说明提前介入是为审查起诉服务的；从诉讼价值看，检察机关审查证据“三性”，保护诉讼当事人的合法权利，确保提起公诉的案件事实已经查清，证据确实、充分，以审判为中心要求所有证据都需经庭审举证质证，确保监察程序认定的事实经得起审判的检验，这就要求检察机关提前介入不能是无原则地配合或处于从属地位；从司法实践看，监察机关邀请检察机关提前介入，检察机关对案件中存在的问题提出意见，监察机关对意见及时审核补证，能够有效提高办案效率，避免问题到审查起诉阶段才被发现。

三、检察机关提前介入监察调查的特点分析

检察机关提前介入监察调查与检察机关介入侦查虽拥有相同的法理基础，但二者相比，检察机关提前介入监察调查具有其独特性。

（一）介入的政治性

监察法等法律规范的出台使得反腐败这项重要的政治工作法治化，职务犯罪案件的办理应当同时遵循政治逻辑和法律逻辑。检察机关提前介入监察调查应具有更高政治站位，不仅要充分阅卷，还要认真听取监察机关有关案情介绍，全面了解案件特点、案发经过、背景情况、认定难点、敏感事项等，及时发现案件存在的问题和面临的风险，提出意见建议，充分发挥检察机关协助配合监察机关办案的职责。

（二）介入的限定性

目前，虽然法律没有规定监察机关商请检察机关提前介入的案件必须移送审查起诉，但商请介入的案件应当是拟移送检察机关审查起诉的案件。就提前介入的案件范围，理论界和实务界已达成共识，适用“重大、疑难、复杂”的案件标准。但对于何为“重大、疑难、复杂”，笔者认为，不宜“一刀切”，给出过于严苛的限定，各地监察机关可以根据不同情况进行把握。

（三）介入的被动性

《人民检察院刑事诉讼规则》规定检察机关提前介入监察调查必须“经监察机关商请”。在工作中，监察机关往往通过来函商请检察机关介入。这与“检察机关认为确有必要时”可以主动介入和适时介入侦查不同，体现了监察机关调查职务犯罪的独立性。同时，检察机关应把介入前的被动与介入后的主动相结合，审查案件是否符合提前介入的条件，防止提前介入“泛化”而流于形式。

（四）介入的时效性

提前介入可以及时发现问题、解决问题，让案件的办理能够取得更好的政治效果和法律效果。实践中，案件上的问题发现得越晚，工作上就会越被动。同时，监察机关在办理大要案、系列案件时，往往会整合调查力量，成立调查组。案件移送审查起诉后，调查组往往会解散，此阶段再继续补证，调查将面临较大困难。这就要求检察机关适时介入，介入的时机不能过早或过晚，以便及时、全面掌握证据、审查案件、解决问题。

四、检察机关提前介入监察调查的对策建议

随着监察体制改革的不断深入，检察机关提前介入监察调查在补充完善证据、提升办案质效，形成反腐合力等方面的价值不断彰显。但有的地方仍存在对提前介入不够重视，配合有余、制约不足，以提前介入意见代替审查起诉意见等问题，需要统一认识、完善制度、加强专业化队伍建设。

（一）澄清认识误区，凝聚介入共识

1. 澄清介入率越高越好的认识误区。有观点认为，检察机关提前介入监察调查有利于提升职务犯罪案件办理质效和规范监察调查程序，因此介入率越高越好。有的监察机关将拟移送审查起诉的案件“能商尽商”，邀请检察机关介入，而检察机关较少对介入的案件范围进行实质审查。对此，笔者认为，应澄清介入率越高越好的认识误区，正确理解“商请”的含义，检察机关的介入是被动的，但对是否介入的判断应是主动的，应在充分考虑监察、检察办案队伍力量、职务犯罪案件数量等因素的基础上，合理确定提前介入的案件范围和比例。⑤检察机关应突出重点，将提前介入案件范围限定为“重大、疑难、复杂”，以实现有限司法资源的最大化利用，有效解决办理职务犯罪案件过程中遇到的疑难问题。

2. 澄清提前介入意见等同于审查起诉意见的认识误区。有观点认为，检察机关提前介入监察调查是审查起诉工作的延展，审查起诉中对于提前介入没有发现的问题，检察机关往往碍于压力、有所顾忌，不敢提、不愿提、不会提。对此，应明确检察机关提前介入监察调查和审查起诉在刑事诉讼中分属不同阶段，承担不同职责，不能将二者混同，更不能简单地以提前介入意见代替最终的审查起诉意见。

3. 澄清提前介入重配合轻制约的认识误区。有的办案人员没有认识到提前介入是监检衔接的重要内容，也没有认识到提前介入是彰显检察智慧和检察能力的关键环节；有的办案人员专业能力跟不上，没有制约的意识，发现不了问题，导致介入“走过场”，最终在案件质量上“吃了亏”。对此，应明确认识检察机关提前介入监察调查不是联合办案，既不能“越俎代庖”，也不能无原则地谦让妥协；而是遵循法律规范和办案规律的职责衔接，坚持权力分工下的相互配合和制约，以专业能力提升巩固反腐败成果。检察机关面对监察机关口头商请、商请时间过晚的提前介入，应敢于回绝；介入人员应认真全面阅卷，不断提升发现问题、提出问题的能力，推动规范适用提前介入制度。

（二）规范工作举措，提升介入实效

1. 规范提前介入组织形式。提前介入可以采取检察官个人介入或办案组介入两种模式，实践中由于介入的案件“重大、疑难、复杂”，往往采取办案组介入模式。如某地制定《省管干部职务犯罪案件办案规程》，明确要求省检察院承办人带领市检察院2名检察官至少介入2天，并推动各地参照办理。同时，由于提前介入工作和审查起诉工作往往是相同的检察人员负责，存在后期审查起诉工作虚化的问题。为防止此类问题发生，如在审查起诉阶段案件存有重大争议的，可以更换、调整检察官。

2. 规范审查证据。检察机关在查阅调查材料、听取调查人员汇报时，应注重审查证据的全面性，结合客观证据进行判断，避免偏听偏信、先入为主；应注重审查证据的合法性，对言词证据出现反复、不稳定的情况，言词证据与客观证据存在矛盾，需要进一步查证言词证据真实性的，可以商请调阅同步录音录像，了解翻供的原因，增强承办检察官内心确信，充分提高介入的实质性。

3. 提高反馈意见质量。检察机关的反馈意见作为提前介入监察调查价值成果的最终载体，一般应包含需要补充完善的证据清单和提前介入审查意见。提前介入时间紧、任务重，不能眉毛胡子一把抓。检察机关在审查案卷时应全面认真，加强与监察机关的沟通，把重点放在案件移送衔接、证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等方面，了解社会的关注点、案件的疑难点、存在的分歧点，提出反馈意见有的放矢，推动重点问题解决。对常见的实体问题、程序问题、赃款赃物移送、涉案犯罪线索移送、是否适用认罪认罚从宽制度等内容进行梳理总结，制定提前介入意见反馈模板，统一体例、规范答复，提醒注意、防止遗漏。对于发现的卷宗页码编写错误等瑕疵问题，可以口头要求改正，不宜写入反馈意见。

4. 健全反馈意见采纳机制。检察机关的反馈意见对监察机关下一步的调查工作具有一定的指导约束力，这就要求检察机关与监察机关在意见反馈前充分沟通，尽量达成共识；对于采纳提前介入意见的，监察机关应及时予以补正；对于未采纳提前介入意见的，监察机关应及时书面说明理由。

（三）提升专业水平，夯实介入基础

1. 构建专业队伍。提前介入机制能否发挥效用，关键在人。国家监察体制改革后，我国反腐败调查工作转向了机构专门化和职权统一化，监察队伍专业化建设不断推进。但检察机关内设机构改革后，部分地区尤其是基层检察院仍存在没有专门机构、职务犯罪检察队伍尚未健全、人员配置不足且流动性大、队伍素能与新时代职务犯罪案件办理要求尚有差距等问题。同时，职务犯罪检察工作在政治要求、办案流程、认罪认罚、监督制约等诸多环节，与普通刑事案件有较大差异。职务犯罪检察工作的特殊性决定了职务犯罪检察队伍必须相对稳定，职务犯罪检察干警必须有一定时间、一定办案经验的积累才能胜任此项工作。建议对没有单设职务犯罪检察部门的市级检察院，确定一名部门负责人负责该工作；有条件的，可成立职务犯罪专业化办案团队，以夯实提前介入工作的基础。

2.强化专业训练。职务犯罪案件的提前介入工作，有不同于其他刑事案件提前介入工作的特点，应加大对职务犯罪案件提前介入的理论研究和实务经验总结，通过业务讲座、同堂培训、优秀提前介入文书评选、实案实训等方式加强专业训练，不断提升职务犯罪检察干警的提前介入意识、水平和能力。

①参见《最高人民检察院工作报告——2023 年 3 月 7 日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上》，载最高人民检察院官网。

②参见陈辉、汪进元：《论“监、检、审”三机关间的分工、配合与职业关系》，载《南京社会科学》2018年第 5期。

③《中华人民共和国监察法实施条例》第 65 条规定，对于调查人员采用暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法收集的被调查人供

述、证人证言、被害人陈述，应当依法予以排除。

④参见董坤：《检察提前介入监察：历史流变中的法律探寻与机制构建》，载《政治与法律》第 2021 年第 9期。

⑤参见左卫民、刘帅：《监察案件提前介入——基于 356份调查问卷的实证研究》，载《法学评论》2021 年第 5期。

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审核丨吴贻伙

来源丨《人民检察》杂志

编辑丨李昂

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