三中全会访谈｜陆铭：市场不是管出来的，城市要靠生活留人

摘要：城市最终还是要靠“生活留人”，市场活力也不是管出来的。

党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，对“健全推进新型城镇化体制机制”作出系统部署。

何以进一步推进要素自由流动、形成统一大市场，从而打造城乡融合发展新格局，是当前各地需要着重破解的议题之一。解放日报·上观新闻记者专访上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭，他围绕如何加快农业转移人口市民化、如何推进要素流动激发市场活力给出建议。

做大城市人口规模，为发展“聚人气”

解放日报·上观新闻：当下在推进新型城镇化体制机制过程中，怎么进一步实现农业转移人口市民化？

陆铭：党的二十届三中全会提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是户籍制度改革进一步深化的关键。现阶段来看，全国范围内户籍人口和常住人口之间存在缺口，在大城市和中小城市的原因不一样。导致大城市缺口的主要原因还是我们的思想观念不够解放，长期以来以“管人口”的思维治理城市，导致相应的公共服务也不足，比如中小学教育。户籍进一步放开的话，公共配套服务供给也必须进一步跟上。

中小城市的缺口则是因为“户口”在市民认知中的作用不大。我去一些中小城市走访，发现有没有户籍不影响市民正常生活。相反，很多外来人口还认为，如果在城市落了户，原先在农村地区享有的权益就没有了。此次三中全会上明确提出对农民原本在农村享有的“三权”，即土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权需要依法维护，也就意味着，放不放弃农村户籍，跟个人是否享有农民权益没有关系，老百姓完全可以放下在城镇落户的后顾之忧。

解放日报·上观新闻：目前来看，许多大城市也面临着进一步“聚人气”的难题，怎么解决？

陆铭：搞清楚大城市为什么还有大量没有户籍的常住人口，实际上办法也就清楚了，关键就在于进一步解放思想，更大力度放开户籍政策；同时，加快公共服务供给配套，为户籍人口增加做充分准备；此外，也要强化政策宣导。此前我在一些沿海省份调研发现，很多新就业群体明明可以办户口、办居住证，但他不知道这个政策，或者不知道办了有啥用，未能实现应办尽办。所以推进农业转移人口市民化还需要两头发力，这也是贯彻落实三中全会精神的重要体现。

日前国务院新闻办政策例行吹风会上，公安部宣布，有条件的超大特大城市要探索取消积分落户年度名额限制。当前，一些大城市老龄化程度高，同时又承担着重大的国家战略和经济发展职能，迫切需要“人力资源”作为发展的重要支撑。

强化要素流动，构建服务行业统一大市场

解放日报·上观新闻：城乡要融合发展，势必要通过建立全国统一大市场，进一步扩大乡村市场规模，改变生产要素与资源由乡村向城市单向流动状态。

陆铭：没错。目前我国城乡间各类生产要素在流动过程中仍存在诸多限制，劳动力、土地、资本、数据等要素难以在城乡间顺畅地双向流动，进而影响要素资源配置效率。不少大城市面临最大挑战是土地的高效盘活和开发利用的问题。此次中央对集体经营性建设用地入市有了方向性的制度安排，实际上对于大城市郊区发展，是非常好的契机。加快集体经营性建设用地入市改革，关系到城市的未来空间。

此外，轨道交通站点周边一公里范围的开发强度是不是可以增大。目前不少城市的轨道交通站点周边还有农田，应该通过跨地区的耕地占补平衡，强化TOD（以公共交通为导向的开发）模式下更高效率的开发，让轨交周边的居住、办公、商业消费发展更充分，进一步提升市场的资源配置效率。

解放日报·上观新闻：现在商品市场的统一程度是比较高的，生产要素市场的统一可能是下一阶段改革的重中之重。

陆铭：你说商品市场的统一，我基本是认同的。但我们也应该看到，当下中国已经进入到以服务业为主的发展阶段了。服务行业的统一大市场恐怕还有一段路要走，各地的管制手势也仍有很大差异。前不久我调研外卖行业，发现某省对于外卖骑手申请电动车牌照都有较严格的管制，这不是一个小问题。不少城市服务行业管制较多，政府手势相对较紧，这是需要我们去反思的，说明“市场经济”还是不够充分。

大城市既需要通过自己的生产性服务业满足制造业发展的需要，并且辐射带动全国，又需要充分发挥消费服务业，提高城市生活品质，改善人居环境。不能光重视生产性服务业，而不重视消费服务业。例如，我们不能因为看到全国患者跑到大城市来看病，就觉得带来了城市的治理负担，而应该看到这座城市因此有望成为全国的“医疗中心”，应该看到服务业进一步高水平发展给人民带来的生活改善。

近期，国务院又印发了《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》，强调要充分发展服务业。应该紧跟中央的步伐，给予服务业更高的自由度、包容度、开放度，这对提升经济是有好处的，对促进消费是有好处的，对吸引人才、解决就业更是有好处的。城市最终还是要靠“生活留人”，市场活力也不是管出来的。

废止一批不再适应发展的政策，真正为市场“松绑”

解放日报·上观新闻：要素畅通，市场起决定性作用。现阶段该怎样发挥市场资源配置的作用？

陆铭：三中全会始终强调，要更好发挥市场机制作用。各地现阶段的重点应该是少“抓”，不“抓”，很多行业门类，一“抓”就死，不“抓”它反而好了。我建议本着让市场发挥更好作用的宗旨，应该充分对现行的政策进行梳理，废止一批不再适应经济高质量发展的政策条例。特别是中央层面已经有了明确信号和制度安排的，不再支持的政策条例，应该加强对标对表，尽快为市场“松绑”。

这两年，我们还是看到了一些违背市场配置调节的现象。比如某两市之间，一边是工厂，一边是农田，边界森严。这种现象如果发生在国与国的边境是可以理解的，但发生在一国内部的大城市和毗邻地方之间，其实是不应该的。再比如某市通过查税等方式，防范自己的工厂迁移到隔壁城市，这也是不符合从8月1日起施行的《公平竞争审查条例》的。

区域要协同发展，一定要破除恶性竞争的思路，让市场充分配置资源，发挥不同城市之间的比较优势。“弟弟”的业务做大了，对“哥哥”来说难道是坏事吗？纽约绝不是通过控制新泽西的发展而发展起来的。上海作为长三角城市群的龙头，拥有独一无二的地理条件和功能地位，如果长三角其他城市的产业（包括制造业）也做大了，更有利于上海建设“五个中心”，建设消费中心城市和企业总部集聚地，反过来又能更好地服务于长三角一体化发展。