编者按: 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》,明确提出要健全为基层减负长效机制,并要求各地区各部门严格执行《若干规定》,确保《若干规定》落到实处。 实际上,5年前,即2019年,中共中央办公厅就已印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,还将当年确定为“基层减负年”。 彼时,观察者网围绕相关问题,联系了中国社科院政治学研究所研究员房宁;房宁在对谈中,从公共管理学的角度剖析了形式主义久久难解的根源,当下读来,分析仍未过时。现将旧文整理重刊,供各位读者参考。
【文/观察者网专栏作者 房宁】
形式主义什么时候都是存在的,但如果发展到比较严重、普遍的状况,恐怕就有一些深层次的管理及理念上的问题了。
我们也做了一些有关这方面问题的调研,的确,现实中特别是在基层,所谓“形式主义”的情况是比较普遍存在的,而且大有愈演愈烈之势。
从公共管理学的角度看,普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。
所谓顶格管理,简单说来,就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”,也就是追求经济学讲的“最优化”。
然而,实行顶格管理,追求最优化,是要有前提的。首先,需要最优条件;其次,要付出最高代价与成本。而在实际生活中,这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求,就会造成包括形式主义在内的很多问题。
顶格管理,一是会推高了管理成本,二是因缺乏操作的灵活性,会降低政策的适应性,以致各种工作就难以真正落实。明明做不到,又强制要求,于是现实中就只好应付,形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法,形式主义是官僚主义逼出来的。你现在到处去走走,“比比划划假作为”随处可见。
顶格管理导致形式主义
先说“最全事项”。
做任何事情永远是要有重点的,不能把所有事一股脑儿都干了。但现在事情的确太多了,一来就是“横向到边,纵向到底”。但事情做起来都要到基层,都要到管理界面,所谓“上面千条线,底下一根针”、“上面千把锤,底下一根钉”。
说到国家与社会治理,治理也好、管理也罢,在上面就是一个想法,到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上的工作任务实在是太多了,这也要管,那也要做,结果事情往往是越做越多。因为社会适应性反应,一个问题的解决往往会引发新的更多的问题。比如,查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。就像广东人说的,“多只香炉多只鬼”。
其次,“最高标准”。
标准高,意味着投入的成本要多,最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢?!至少在基层现在普遍缺乏资源,缺少经费。
举个例子。上头说要搞乡村振兴,市要修一条路,得花1000万,但只给镇里300万,另外700万靠“自筹”。一个乡镇政府哪里去自筹那700万?
为什么现在地方债务问题突出?提那么高的要求,定那么高的指标,但又没给够钱,结果根本就做不到嘛!没办法,基层政府只能主要靠卖地和借债这两招筹措经费。
第三,“最严要求”。
现在上边布置的任务非常具体,包括路线图、时间表、各项标准,有的干脆就是下发一个大表格,要求不折不扣地执行。要不怎么老是填表呢!可是要知道,哲学上讲“一般”和“特殊”,上级下达的所有政策都是“一般”,而到了基层都是“特殊”。底下情况千差万别,不可能和上面政策一一对应,但现在上头下达任务时配张表,说必须得严丝合缝、一一对应,这不就是用主观裁剪客观了吗?!
现在很多政策缺乏灵活性,要求不折不扣,可实际上不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的。具体做工作,要留有一定的余地,要给一定的灵活性,要给执行者一定的自由裁量权,否则任何政策都无法真正得到执行和落实,还会助长形式主义。
最后,就是“最快速度”问题。
我们国家很大,层级很多,一项工作布置下来,中间要有时间成本。任何政策都不能急,工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考虑时间成本,必须把时间留出来。
现在底下搞很多形式主义,是因为他们根本连干的时间都没有。星期一布置,星期三检查,星期五督办,搞得下面疲于奔命,都耗在程序上了,没时间去真正地开展工作。一天不吃不睡也就24小时,上头不断来检查、督办,要报告进度、做阶段性总结汇报,上面来人还要接待,结果工作时间变少了,有的只能应付检查,坐屋里填表。
这种情况多了以后,底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象,大家不断地把上面的东西传下去、把下面的东西传上来,其实大家并不都那么认真,因为很明显,这么多事情、头绪,上报那么多表格或报告,最后究竟有没有人认真去看还是个问题呢!
如何切实整治形式主义?
布置工作,关键是看有没有解决实际问题。说要减少多少比例的会议、文件,这是主观意愿,缺乏根据——过去加了那么多的工作,根据何在?现在减,根据又何在?难道以前这些会是各个层级有意制造的?不是的,那是因为顶格管理的必然要求。如果还是顶格管理,如果还是什么都要管,即使一件事情开一个会,但事多,会议和文件还是减不下来。
我认为,还是得针对形式主义产生的原因来治理,还得改变管理的理念和操作模式。
第一,减少管理事项。不是管得越多越好,过了一定限度,管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管,不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理,管住自己的手,管住顶格管理的冲动。
第二,降格以求。就像体育比赛,我们尽量去争冠军,但不能说不是第一名,就什么都不是。还是要从实际出发,尽力而为就是了。
第三,量入为出,一定要有成本观念。现在更大的问题不是开多少会,而是要给多少钱办多少事。上头可以提要求,但一定要配给相应的资源,支付相应的成本。底下办事要人手、要花钱,上头提供足够的人员和经费,那再多的事也可以办,再多的会也可以开。
第四,留有游隙。要赋予政策一定的灵活性,给底下一定的自由裁量空间。实际上,基层干部很反感那些一笔一划的规定,认为是对他们的不信任,进而产生消极抵触情绪。既然要让基层办事,就要有基本的信任,就要给基层一定的自由裁量权,让下面干部能够结合实际,灵活有效地执行政策。
最后,留出时间。做事情不仅要问对不对,更要看行不行得通;在事情不具备条件的时候就不能做,要先创造条件才能做。连时间都不留,到下面可不就荒唐了?!
管理要讲究科学,而顶格管理是不科学的。一般来说,我们不能追求最优方案,而是要选次用,降格管理实际上就是一种科学管理。
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