数字时代的地缘政治较量：美国和欧盟技术标准制定的战略及演变

2024年7月《国际事务》期刊发表文章《数字时代的地缘政治较量：美国和欧盟技术标准制定的战略及演变》。本文认为，美国和欧盟正在调整其标准制定战略，以适应国际技术秩序中不断变化的权力动态。为了保持竞争优势，美国在制定技术标准方面变得更加干预和积极主动。欧盟正在寻求另外的方式，在竞争与合作之间取得平衡，以维护互操作性等价值观，这些价值观在历史上使其单一市场和全球经济受益。

一、简介

在竞争更加激烈但相互依存的国际体系中，地缘政治竞争日益围绕着新兴技术展开。标准制定可以看作是这种竞争的核心要素，这意味着寻求塑造技术格局的国家正在积极提高其在国际标准制定机构中的影响力。本文首先简要综述标准制定、国际关系和国际政治经济交汇方面的现有文献。然后，分别对美国和欧盟在标准制定方面采取的方法，及其对技术标准化的影响进行历史叙述。结论部分评论了美国和欧盟的标准制定战略对地缘政治和技术标准化的未来影响。

二、文献综述：技术标准和全球事务

尽管国际技术标准化起源于20世纪工程界的技术领域，但长期以来一直被视为国家间地缘政治竞争的领域。早在第二次世界大战期间，关于全球公认标准测量单位的争论就是一场地缘政治斗争，斗争双方是以“英寸”为单位的国家（美国和英国）与国际标准化协会联合会（目前为国际标准化组织ISO）的欧洲成员国。当时和现在一样，技术标准代表了通过技术发展和采用获得竞争优势的途径。

拥有对标准的控制权，使各州和私营公司能够通过遵守标准必要专利（SEP）获得政治和经济利益。反过来，这些利益又通过许可费为专利持有者创造了长期收入来源。标准利润可以再投资以资助进一步的创新，形成良性循环，最终为受益公司及其所在州带来竞争优势。因此，标准被视为释放创新和促进工业发展的基本工具。

在技术方面，一些研究分析了特定Wi-Fi和电信标准的进展，包括韩国的WIPI标准等。此类研究分析了这些标准在国际上的成功，并展示了各国如何通过平衡国家和私营部门的创新来调整其战略。它还提供了证据，证明积极的国家政策干预对克服全球技术标准化中的“后发劣势”所产生的影响。因此，这些研究挑战了开放和私人自我监管的传统逻辑，这是技术标准化多利益相关方模式的关键因素。该领域的政策研究经常比较美国和欧盟的做法。这类研究的大部分内容强调，美国和欧盟需要考虑采取更积极主动的标准制定方式，以应对特定国家的崛起。

对现有国际关系文献的回顾表明，虽然国际关系学者已经研究了标准制定与国际事务之间的交集，但当前美国和欧盟之间地缘政治竞争加剧，还需要对技术标准的影响进行更多研究。跟踪数字标准的发展轨迹有助于更好地理解国际体系中未来的权力转移。为了弥补文献中存在的这一空白，接下来的两节将概述美国和欧盟在技术标准制定方面的历史做法。

三、美国技术标准制定的历史做法

美国的标准战略凸显了美国的政治文化。其发展源于对政府权威的根本不信任，以及在协调问题上对私人协会的长期偏好。尽管美国国家标准协会（ANSI）最初于1918年成立，当时的名称为美国工程标准委员会，但该组织从未获得过政府的正式特许，也没有权力协调众多不同的美国标准制定者。然而，正是通过这种手段，私人主导、多利益相关方、自愿共识标准制定（VCSS）模式开始在制度上成形。VCSS模式，是纯粹的市场化方法（有时会导致事实上的标准相互冲突）。它由来自私营公司、技术专家和民间社会组织的多个利益相关者（大多是美国或欧洲的利益相关方）领导。这种多利益相关方联盟反映并借鉴了美国对自由放任主义、大致共识（至少在技术界内）和自愿参与的承诺。因此，VCSS模式通过技术创新的标准化，帮助合法化和传播了美国的规范、价值观和利益。

20世纪60年代和70年代，出于对VCSS中消费者安全和反垄断行为的担忧，美国政府开始在标准制定中发挥更大作用。很明显，大公司正在使用VCSS流程将竞争对手排除在市场之外。私营部门标准化的明显缺陷推动了20世纪70年代末寻求加强政府对VCSS模型监督的法案。联邦机构也开始发布更多政府标准，特别是在健康、消费者安全和环境保护方面。美国联邦贸易委员会于1978年对美国标准体系进行了一项重大调查，得出的结论是有争议的，即政府应该介入并监管整个过程。然而，监管VCSS模型的压力遭到了ANSI和其他私营部门标准开发组织（SDO）的强烈反对。随着管理和预算办公室（OMB）通告A-119的发布，要求政府制定官方政策的呼声达到了顶峰。尽管有监管呼声，但《通告》的最终版本（于1982年发布、1998年更新）仍将标准制定的控制权交到了私人主导的VCSS模式手中。

管理和预算办公室的这一举措反映了美国政治经济格局的变化。1980年罗纳德·里根当选美国总统，古典自由主义经济思想复兴，其核心是深刻重塑市场与国家关系，倾向于减少国家在标准制定方面的作用。四十多年后，经过定期修订的OMB通告仍然是美国标准战略的决定性政策，并且是大多数国际标准化机构所依据的方法。OMB指示美国联邦机构使用私营部门标准而不是政府标准，除非这样做不切实际，或存在与现有法律不一致的情况。

20世纪80年代，数字技术的兴起，加上全球化进程的压力，促使美国重组技术标准制定机构。这一次，美国的目标是通过标准化确保互操作性，并扩大美国新兴科技公司的全球影响力。此外，人们认为现有的欧洲国际标准制定组织（如ISO和国际电工委员会）进展缓慢、形式主义严重，这促使美国科技公司开始以联盟形式制定标准。

标准联盟建立在开放、透明的新自由主义原则之上。这些松散而排他性的公司团体聚集在一起，共同致力于开发一种标准来满足特定的技术和商业需求。因此，由此产生的标准对短期市场需求反应迅速。时至今日，联盟仍然是互联网和网络标准化领域最主要的国际标准组织之一。它们是美国国内政治因素如何鼓励新自由主义原则在技术标准化领域国际化的一个范例。

20世纪90年代以后，美国政府实质上退出了技术标准制定，转而更加注重市场支持作用。美国政府仍保留了对标准制定过程的一些控制权，例如管理某些标准的联邦合同规模，和调查反竞争行为。

2023年美国国家关键和新兴技术标准战略围绕四个目标构建。第一，寻求额外投资来支持超出商业利益的关键标准的开发。第二，促进政府参与SDO活动。第三，解决技能短缺问题，培训更多技术标准制定人员。第四，保护当前标准化实践的完整性和包容性。

总而言之，美国历来推行自由放任的标准制定方式，优先考虑私营部门，宣扬其价值观，并允许与志同道合的伙伴合作。

四、欧盟技术标准制定的历史做法

欧洲有着悠久的国家间标准化历史。19世纪，第一批国际标准开始在该地区出现，其推动力是铁路、电力和电报等早期网络技术。由于国家间竞争和早期自由贸易运动认识到标准可以发挥经济作用，既是贸易壁垒，也是贸易促进因素，标准化压力逐渐增大。其结果是，世界上第一个国家标准机构（NSB）——英国标准协会于1901年成立。第一次世界大战爆发后，其他欧洲国家纷纷效仿，导致NSB在欧洲迅速涌现。这些准公共组织领导了层级有序的国家标准网络，协调国家标准的制定和发布。

1947年，随着国际标准化组织（ISO）的成立，二战后的乐观情绪使国际标准化工作得以复兴。ISO已成为最大的国际标准制定组织，尽管在其成立初期（1947年至1964年）主要是西欧项目。这种影响反映在ISO的主权体系中，该体系通过国家标准委员会按照“一国一票”安排进行协调。

战后国际组织的激增也受到地缘政治压力的推动。冷战期间，美国对西欧的经济复苏进行了巨额投资。这有助于协调西欧国家的经济政策，促进政治合作，为欧洲经济共同体（EEC，后来的欧盟）的未来发展奠定基础。

欧共体最初是一个贸易自由化项目，其目标是消除成员国之间的贸易壁垒，如关税和配额。在20世纪60年代消除了大部分此类壁垒后，欧共体成员国意识到，国家标准和法规或技术性贸易壁垒，是进一步实现经济一体化和自由化的障碍。各国标准的不一致减缓了欧共体的协调战略，阻碍了进一步实现经济一体化和创新。电信等网络技术的最新进步加剧了这一问题。美国是第一个自由化其电信行业的国家，这促使欧洲电信提供商向欧共体施压，要求其改革标准化体系。电信制造商需要一个庞大的标准化市场来与美国和日本竞争，而消费者则要求提高效率和降低成本。20世纪80年代中期建立单一欧洲市场，加强了进一步自由化的推动力，特别是在网络领域。重组标准化体系是实现这一目标的关键，欧洲经济共同体于1985年宣布了欧洲标准化的“新方法”。

标准化新方法从根本上重构了流程，将技术标准的制定委托给三个欧洲标准组织（ESO）：欧洲标准化委员会（CEN）、欧洲电工标准化委员会（CENELEC）和欧洲电信标准协会（ETSI）。根据新方法，欧洲经济共同体通过指令保持对标准体系的影响力，这些指令规定了特定类别产品（健康、安全、环境和消费者保护）或内部混乱时的基本标准要求。欧洲标准组织则负责制定标准的技术细节，以满足指令中规定的要求，从而有效地将欧盟法规与技术标准化联系起来，形成欧洲经济共同体与私营部门的共同监管形式。

自1989年起，新方法得到了“全球方法”的补充。这是一项关于测试、检验和认证（TIC）的政策，包括对标准化的监控。全球方法标准化了产品批准流程，允许整个欧洲经济共同体相互认可不同的TIC实践。欧洲经济共同体的新方法和补充政策定义了欧盟的标准化方法，该方法是分层排序的，但由公共和私营部门共同监管。该系统对欧洲单一市场以及后来的经济和货币联盟的发展起到了重要作用。

然而，尽管取得了这些成功，欧洲标准化方法仍面临多项挑战。首先，联合体标准的实际国际影响力挑战了欧盟法定制度的正式性。此外，ESO的区域重点有时限制了它们在全球范围内实施标准化的能力。对于CEN和CENELEC等组织来说尤其如此，而ETSI则成功吸引了全球会员基础。欧盟标准化体系还间接产生了消费者和中小企业（这两个群体都没有发言权）与大公司之间的不对称。

外部地缘政治压力并不是欧盟在标准制定方面竞争力面临的唯一挑战。该战略还提到了（主要是非欧洲）企业部门的影响，特别是在新兴技术领域。例如，ETSI被单独列出，允许“某些企业利益拥有不均衡的投票权”。为了抵消占主导地位的企业部门和更加强势的“第三国”的双重挑战，该战略呼吁欧盟和国家标准化机构发挥更大作用。这最终是欧洲标准化在半导体、数据空间等领域“战略”转变的本质。为了恢复欧洲利益相关者对ESO的影响力，该战略提议对现有的标准化条例进行修订。因此，欧盟委员会向ESO提出的标准化请求将由成员国的国家标准机构代表专门处理，从而有效地将非欧洲参与者排除在战略利益事务的裁决之外。此外，由首席标准化官领导的欧盟“卓越中心”将确保更好地协调欧盟内部的标准化活动，而汇集成员国、欧洲标准化组织、国家标准机构、工业界、民间社会和学术界代表的高层论坛将就标准化优先事项提供建议。

欧盟标准战略可以看作是面对更加激烈的国际体系而做出的战略调整。然而，尽管该战略符合欧盟的技术雄心，但也要求欧盟采取平衡策略。事实上，数字标准方面的政治竞争可能会以牺牲互操作性（即计算机软件或系统协同工作的能力）为代价。互操作性是欧盟持续倡导的，并且已经使单一市场和全球经济受益。归根结底，保持这些目标的标准化战略方针首先需要在竞争与与竞争对手的持续合作之间取得谨慎的平衡。

六、结论

本文表明，美国和欧盟标准化战略反映了其发展的独特历史背景。每项战略都表达了由不同战略重点定义的特定创新和竞争力愿景。美国历来依赖自下而上的自由放任的企业主导战略，该战略成功推动了其“先发制人”的优势。过去几十年中，以市场为驱动、政府干预最少的解决方案，以及资金充足的计划和在增长市场中推广美国科技部门，都有效地推动了美国的技术发展。然而，美国现在正从传统方式转向更混合的方式，以对抗特定国家的崛起。

其次，欧盟正在寻求自己的方式，在不牺牲国际合作的情况下推行竞争性标准制定战略。据推测，欧盟将使其利益与美国保持一致，同时为其本土技术部门的发展留出空间。换句话说，欧盟将寻求使其技术野心与超越技术壁垒和促进互操作性的精神相一致。

历史回顾表明，尽管这两个政体有不同的优先事项，面临着不同的挑战，但它们似乎都倾向于让政府在标准制定中发挥更大作用。这并不意味着私营部门不会发挥影响力。事实上，正如新兴技术的最新进展所表明的那样，私营部门拥有无与伦比的资源和专业知识来投资和推动创新。但随着技术成为地缘政治竞争加剧的领域，可以预期各国将为它们开辟更多的空间来确定和设定标准化优先事项，促进协调和直接投资。换句话说，可以预期标准制定将变得更加政治化。

从学术和政策角度来看，要理解技术标准的政治性，需要深化跨学科技能，并弱化优先考虑专业化而非综合性的学科孤岛。本文的历史分析以及对当前权力动态的分析，有助于审视当下，并勾勒出未来可能的发展轨迹。归根结底，这种方法让我们重新审视了技术进步是“好的”或“中立的”的说法，并认识了技术确实具有政治性的观点。

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