章文英 | 投诉与举报的区别以及滥用投诉举报权的认定

文章来源：最高人民法院行政审判庭、国家市场监督管理总局法规司编《行政执法标准与行政审判观点.市场监督管理卷.第一辑》，人民法院出版社，2023年5月第1版，第419-426页。执笔人：章文英，最高人民法院。

投诉与举报的区别以及滥用投诉举报权的认定

【要旨】

在市场监督管理领域，当事人选择投诉举报的情形较多，且就市场监督管理机关对投诉举报事项不服申请行政复议或提起行政诉讼的案件也较多。有的当事人投诉举报以及复议、诉讼明显超出正常数量，耗费了大量的行政及司法资源，行政机关以及人民法院对此如何处理尚未形成统一认识。需要运用投诉举报制度的法律精神，综合当事人与投诉举报事项是否具有利害关系、是否具有正当目的、是否有明确的法律依据等因素作出判断，在充分保障当事人投诉举报权利与鼓励正当行使投诉举报权利之间寻求平衡。

【案情】

原告：段某某

被告：甲市市场监督管理局

被告：甲市人民政府

【审判】

一审法院认为，《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”可见，保护公民、法人或者其他组织的合法权益是行政诉讼的立法目的之一。当事人行使行政诉权应当具有值得通过司法途径予以保护的正当利益，不得有恶意诉讼、无理缠诉以及其他违反诉讼诚信的行为，这是提起行政诉讼的起诉条件之一。本案虽是原告因对不予受理行政复议申请决定提起的诉讼，但除本案以外，同一时间段内又发生多起原告段某某向不同商家购买商品存在质量问题向行政机关进行举报的案件，原告段某某认为行政机关不履行法定职责或履行法定职责不到位，遂向相关行政机关申请行政复议，原告段某某不服行政复议，又向一审法院提起行政诉讼。原告段某某频繁地向行政机关举报、申请行政复议，并频繁提起行政诉讼，其行为已不具有保护人身权、财产权需要的正当目的性，客观上也导致了行政、司法等公共资源被严重浪费。综上，原告段某某提起本诉存在主观上滥用诉权的意图，属于法律所禁止的滥诉行为。依照《行政诉讼法》第一条、第二条第一款及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定驳回段某某的起诉。

段某某不服一审裁定，向乙省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，支持其一审诉讼请求。

二审法院认为，行政诉讼之立法目的，在于保护公民、法人和其他组织的合法权益以及监督行政机关依法行使职权，但当事人行使诉权并非不受任何约束，恶意诉讼、无理缠诉以及其他违反诉讼诚信的行为均为法律所禁止。一般来讲，公民提起行政诉讼应当以该诉讼能够保护其自身合法权益为必要，应当具有值得通过司法途径予以保护的正当利益。本案段某某近年来在山西省范围内提起了数百起行政诉讼，多数案件依据的事实是其以购买商品存在问题为由进行举报，又以行政机关不履行法定职责或履行法定职责不到位为由申请行政复议、信息公开，最后提起相关行政诉讼。关于段某某起诉的目的，其在（2017）行申363号申请再审案件中有以下说明：“我的目的是监督食药局对举报事项的处理是否合法，也能获得奖励”。二审法院全面、综合考察段某某已提起的诉讼案件，其出于牟取个人私利的目的，在较短时间内频繁进行举报、申请复议、提起诉讼的行为，难以认定为出于生产、生活或者科学研究等正当需要，不具有保护合法人身权、财产权之必要性，造成了司法资源的严重浪费，属于法律禁止的滥诉行为。故原审法院对段某某起诉不予立案并无不当。综上，段某某的上诉请求不能成立。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

段某某仍不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院认为，段某某在乙省内不同的经营场所购买商品后，以购买的商品存在问题为由，反复多次以相同或者类似理由进行举报，继而大量申请行政复议并提起行政诉讼，其提起的诉讼已逾百件。段某某的上述行为目的上已非救济受损的合法权益，客观上耗费了大量的行政资源及司法资源，案涉投诉举报行为不值得鼓励。原审裁定驳回段某某的起诉，并无不当。段某某的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定驳回再审申请。

【评析】

一、投诉与举报的辨析

投诉，一般是指权益被侵害者对涉案组织侵犯其合法权益的行为，向有权主体反映并要求处理，以救济自身权利。举报，一般是指公民或者单位依法行使其民主权利，向司法机关或者其他有关国家机关和组织检举、控告违纪、违法或犯罪的行为。两种行为具有相互交叉的情形，如侵犯权益的行为涉嫌违法违纪的，被侵权人为救济自身权益进行的投诉，也具有检举的实质效果。事实上，投诉与举报在实践中通常被混用，当事人在向行政机关表达诉求时，并未严格区分投诉与举报之间的差别。但在市场监督管理领域，行政机关在执法时将两种行为予以区分对待。2020年1月1日起施行的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》规定，本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。通俗说就是消费者要求市场监管部门解决修理、更换、退货、退款、赔偿损失等民事诉求，投诉对应行政调解程序；本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为，也就是任何人都可以要求市场监管部门查处违法行为，举报对应行政执法程序。市场监管总局网监司负责人就前述规定对投诉与检举进行解读，表明公众可以同时主张民事诉求和查处违法行为，投诉材料客观上也可能包含违法线索，市场监管部门将按照法定程序区分处理，以全面履行市场监管和消费维权职能。

但是，在行政诉讼领域，司法机关对投诉与举报的理解又不尽相同，尤其是与原告主体资格的关联方面。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。最高人民法院在（2019）最高法行申14230号行政裁定中认为，投诉举报分为“公益性质的投诉举报”和“涉己性质的投诉举报”，前者主要是涉及公益，与举报投诉人自身合法权益没有直接关系。但后者不同，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，举报人应当具备行政复议的主体资格。由此可见，在行政诉讼司法领域，人民法院并未将投诉举报严格区分，而是根据当事人提出主张的行为性质，来判断其是否具有原告主体资格。

综上，在认定行政相对人与投诉举报案件的法定主体资格时，不应拘泥于投诉与举报称呼之间的差异，而应当根据行为的性质来判断，行为的性质则需结合当事人要求查处的事项以及进一步的主张等作出判断。不同主体可以根据自身的用语习惯赋予其特定的含义，区分的目的仅在于根据各自的习惯，快速进行分类及作出处理。但在处理或评价法律问题时，应当在同一语境或含义中。

二、投诉举报人的原告主体资格认定

无论当事人为投诉人或举报人，均有共同的表现即向行政机关提出进行相关处理的主张。在其主张不能得到实现时，当事人则可能进一步申请行政复议及提起行政诉讼。

一般而言，投诉举报的事项主要为其他主体的违法行为，投诉举报的缘由包括两类情形：侵犯其合法权益以及未侵犯其合法权益。

对于第一种情形，投诉举报人通常可以直接依法向侵权主体主张权益。行政机关是否处理被投诉事项，并非导致投诉举报人合法权益受损的直接原因。但是，若行政机关的处理可以减少合法权益的损失，包括使侵权人弥补损失或避免损失进一步扩大等，以及使侵权人为自身的侵权行为承担不利后果，如依法给予行政处罚等，那么投诉举报人可被认定为与行政机关的处理行为具有利害关系。合法权益的损失，可以是已经发生的损失，也可以是尚未发生但必然遭受的损失。需要注意的是，投诉举报人所要求查处的侵权行为是否属于事实以及是否违反法律规定，均属于是否应当予以处理的实体问题即涉及投诉举报事项是否成立，并不影响投诉举报人与行政机关的处理行为之间的利害关系。

对于第二种情形，因投诉举报人并不存在合法权益的损失，行政机关是否处理对其权利义务也不会产生直接的实际的影响。当事人的投诉举报行为，系行使宪法、法律赋予公民的控告检举或投诉举报的权利，一般不认定其与投诉处理行为具有利害关系。但是，在法律有明确规定的情况下，投诉举报人也可能因其可以依法获得的额外权益而与行政机关的处理行为具有利害关系，如法律规定举报线索成立的，依法给予特定的行政奖励。在此情形下，投诉举报人认为行政机关未依法给予奖励的，包括线索成立而未给予奖励或奖励不足的，以及认定线索不成立不符合客观事实而导致其未能获得奖励等，都可以依法就行政机关的查处行为申请行政复议或提起行政诉讼。

需要注意的是，行政奖励与行政查处必须具有直接关联，且由法律作出明确规定，两个条件缺一不可。对于仅规定行政机关应当查处，而未规定给予特定奖励的，则仍要求投诉举报人必须基于自身受损的合法权益，才能认定具有利害关系。但也有例外情形，如没有法律明确规定，但行政机关自身允诺给予行政奖励的，一般可推定其具有准行政协议性质，在符合行政奖励情形时，行政机关原则上应当兑现其承诺。在实体审查时，具体应当分两种情形：若行政允诺不存在与上位法相抵触的情形，行政机关应当予以兑现；若与上位法相抵触的，相抵触部分的行政允诺，人民法院则不能予以支持。但无论支持与否，都不能否定此类情形下投诉举报人与行政查处行为的利害关系。

三、对滥用投诉举报权的认定及处理

按照前述判断标准，本案的投诉举报人段某某属于第一种情形，即以其权益受到损害为由投诉举报，一般应当肯定其利害关系。但三级人民法院最终都认可裁定驳回的处理方式，正是本案的特殊之处，也是当前市场监督管理领域较为困扰的难题之一即滥用投诉举报权。投诉举报通常针对负面现象，目的在于纠正不当行为，以救济或弥补受损的合法权益，基于此可能获得超出其受损权益部分的利益。反之则背离制度初衷，如在自身合法权益未受到损害的前提下，为了获得超出自身合法权益之外的其他利益，主动与违法行为发生利害关系，并通过投诉举报查处不当行为实现其目的。前者系保护合法权益以避免遭受损失，而后者则主动寻求损失以追求获得更多利益。

对于权利的滥用行为，行政机关与人民法院都已经给予高度关注，并都在努力的尝试予以规制，但因判断标准难以达成统一认识，客观上也未制定明确的识别依据，而是以规范性文件的方式较为抽象地引导公众正当行使权利。尽管如此，在行政诉讼案件中，最高人民法院通过规定部分类型案件的处理方式，以形成处理权利滥用行为的法律精神。如在投诉举报的行政诉讼案件中，当事人一般提起不作为之诉，投诉举报事项不能成立的，人民法院应当依法判决驳回诉讼请求。但为了避免当事人滥用投诉举报权而不当增加行政机关的应诉负担，对于行政机关明显没有查处法定职责的，人民法院可以将投诉举报行为视为信访性质，依法直接裁定驳回起诉。前述处理的法律精神，同样可以适用于滥用投诉举报权的其他情形。实践中，两类情形都有大量滥用投诉举报权的现象，且当事人一般都通过一定的手段使其在形式上符合利害关系的条件，如为了获得利害关系，故意多次选择权益受损，或为了获得奖励，主动大范围收集相关违法线索。

按照前述判断标准，行政复议机关以及人民法院原则上都应当进行实体审查及判决，但与此同时也将耗费大量的行政及司法资源。因此，对于明显具有滥用投诉举报权的行为，不宜再按照正常投诉举报的同样标准予以对待。

笔者认为，主要区别应当体现在举证标准方面。因行政机关承担保障良好社会秩序的法定职责，投诉举报事项是否成立以及是否应当查处，主要证明责任在于行政机关。投诉举报人的角色更多地在于提供线索，完成初步证明责任的，行政机关应当主动启动调查处理程序。但若线索过多，行政机关正常履行职责的能力将严重受到影响，不得不将无效线索进行筛除。除投诉举报事项明显不能成立的线索之外，对于明显偏离正常保护合法权益目的之线索，也可以探索纳入无效线索范围。认定为无效线索的，则需要投诉举报人承担更高标准的举证责任，否则行政机关可以依法简单处理。如在违法事实是否存在的证明方面，要求提供更为确切的证据，提高证明标准，不再局限于初步证明程度。未达到较高标准的，行政机关可以拒绝启动调查处理程序，而是要求当事人补充证据材料。在之后的行政复议或行政诉讼程序中，同样可以借鉴相同标准，对当事人的事实证明情况进行审查，若所提供的证据材料不足以证明被投诉事实成立的，则可以从程序上对案件进行处理。另外，即使行政机关已经作出实体处理，在符合前述超出正常投诉举报标准的情形下，复议机关或人民法院仍可以从程序上完成案件处理工作。需要注意的是：

其一，对于前述偏离正当目的的判断，应当坚持审慎标准，即使同一当事人多次投诉举报，也应当依法保护，慎重限制，不应轻易否定其投诉举报、申请复议以及提起诉讼的主体资格，仅限于特定情形：明显超过合理次数，已经对行政、司法资源造成巨大浪费、投诉的事项明显不成立，证据不足等。是否存在前述特定情形，应当建立在大量数据基础之上，这又需要在不同地域、不同层级范围建立信息共享机制，以获得有效的数据支持。

其二，即使当事人已经超出正常投诉举报范围，行政机关也应当对投诉举报事项进行受理，并对当事人提交的证据材料进行实体审查，根据审查结论再作出是否进一步调查处理的决定。

其三，尽管其中可能存在为了获得奖励而进行的投诉举报，但只要未超过正常数量的范围，也应当按照正常投诉举报事项进行处理。这种奖励必须是法定的、明确的，否则不能予以认定。另外，对于特定领域或事项，为鼓励社会公众积极提供线索，法律明确规定没有权益受损情形下提供有效线索且成立的，亦可以依法给予奖励。同样为避免线索过多，行政机关也可以参照超出正常数量范围的投诉举报进行处理。

其四，前述方案属于弥补制度漏洞的过渡之举，系对行政机关职责的部分免除，对当事人的投诉举报权利作出一定范围的限制，从制度完善角度出发，宜由赋予行政机关法定职责的法律依据作出规定，即由法律对明显不合理的，提出特定的更严要求。