李婧：福利体制视角下欧洲住房保障的发展与启示

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导语：

二十届三中全会《决定》提出，加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体的刚性住房需求，支持城乡居民多样化的改善性住房需求。

IPP研究助理李婧指出，如何充分发挥政府、市场和社会的作用，构建有效的协同机制，以确保三者能够在住房保障领域形成合力，共同促进住房保障体系的完善和发展，是当前亟待解决的问题。

本文从福利体制理论视角切入，选取英国、德国和瑞典作为研究对象，分别探讨自由主义模式、保守主义模式和社会民主主义模式下，政府、市场和社会在住房保障领域中的互动关系。通过对比分析，提出对中国保障性住房的政策启示。

二十届三中全会强调了保障性住房的重要性，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中关于房地产的论述中提到“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。 ”

中国住房供应体系经历了早期的实物福利分房，转变为市场化供应，再到如今“市场+保障”双轨制的体系。面对城市发展结构的转型和人口增长带来的压力，住房供应体系也面临着新的挑战。

如何充分发挥政府、市场和社会的作用，构建有效的协同机制，以确保三者能够在住房保障领域形成合力，共同促进住房保障体系的完善和发展，是当前亟待解决的问题。

2023年8月《关于规划建设保障性住房的指导意见》发布，“住房双轨制”重回公众视野。图源：新华社

19世纪末期到20世纪初期的城市化运动背景下，欧洲提出了“社会性住房”概念，以满足中低收入群体的住房需求。在不断演进的过程中，欧洲各国在不同的社会福利体制下，根据自身的发展情况、社会结构、经济条件、政策目标等，形成了多样化的住房保障体系。 这些体系在不同的社会福利体制下呈现出独特的特征，反映出各国对住房问题的不同应对策略。

本文从福利体制理论视角切入，选取英国、德国和瑞典作为研究对象，分别探讨自由主义模式、保守主义模式和社会民主主义模式下，政府、市场和社会在住房保障领域中的互动关系。通过对比分析，提出对中国保障性住房的政策启示。

中国保障性住房的体系发展

中国的保障性住房体系经历了从实物福利分配制度到市场化供应阶段，逐渐形成了当前的“市场+保 障”双轨制模式。中国保障性住房体系的演变与经济体制的转变、社会需求的改变和政府的政策导向等因素有关。

新中国成立初期，在计划经济体制下，我国实行共有住房实物分配制度。 住房由国家统一进行投资建设，通过政府和单位福利分配给职工，租金较低，政策覆盖面广。

然而，由于资源有限，且缺乏住房建设市场投资机制，使得住房条件不理想，同时面临供应不足、分配不均等问题。在这一时期，住房被视为基本的社会福利，由政府完全主导，市场机制和社会力量基本缺失。

改革开放初期，中国的住房制度逐渐向市场化方向推进。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）标志着中国住房市场化改革的正式启动。

1998年，《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）中提出自当年起停止住房实物分配，并引入住房分配货币化和住房商品化的概念。

2003年，《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号）中明确提出保障性住房的建设问题，并提出“完善住房供应政策”等系列措施。

根据官方数据统计，自1994年至2007年间，我国包括廉租住房和经济适用住房在内的保障性住房建设超过1000万套。这一时期，政府仍然占据主导地位，市场机制作用逐渐增强，社会力量相对弱势。随着住房市场化改革的不断深入，房价开始迅速攀升，使得普通家庭购房压力增大。

2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），提出加快发展保障性住房，鼓励和支持保障性住房的建设和供应，将保障性住房建设提升到与商品房建设同等重要的地位。

2016年，中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，强调了加强保障性住房的建设，并重点发展租赁住房。

2021年，《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）进一步明确了以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系框架。

在这一阶段，政府通过加大投入和优化管理体系，继续发挥主导和调控作用，同时通过政策激励引导市场参与。市场发挥调节作用，社会力量逐步增强。

今年的二十届三中全会再次强调了保障性住房的重要性，并提出加快建立租购并举的住房制度。

在中国保障性住房的发展过程中，政府始终扮演着主导者角色，通过制定相关的政策规划和提供资金支持，确保保障性住房项目的顺利实施。但是由于政府是主要的资金来源，而资本市场的参与相对较少，导致地方政府面临较大的财政压力。

虽然随着市场机制的逐步引入，住房资源的配置效率得以提升。但是，市场化的房地产企业通常以追求最大利润为核心目标，保障性住房项目的利润空间有限，市场化的企业在参与这类项目时缺乏足够的积极性。

社会力量如非政府组织、社会组织和社区居民的参与可以对住房保障体系的建设起到积极的补充作用。然而，在实际操作中，社会组织和公众的参与往往受到限制，缺乏有效途径和机制影响政策制定过程，社会力量相对较弱。

欧洲住房保障模式及经验

福利体制理论（Wefare Regime Theory）是社会科学领域中一个重要的理论框架，主要用于分析和比较不同国家或地区的社会政策与福利制度，有助于理解政府、市场和社会之间的相互作用。

丹麦学者考斯塔·艾斯平-安德森（Gøsta Esping-Andersen）在《‌福利资本主义的三个世界》（The Three Worlds of Welfare Capitalism） ‌ [1]一书中，‌按照去商品化程度、非阶层化程度、国家承担的责任三个维度，对不同国家的福利制度进行深入研究，‌提出了三种福利国家的类型划分。‌

这三种类型分别是以以盎格鲁-撒克逊国家为代表的自由主义模式，如英国、加拿大等国家；以欧洲大陆为代表的保守主义模式，如德国、法国等国家；以及‌以斯堪的纳维亚国家为代表的社会民主主义模式，如瑞典、丹麦等国家。‌

在自由主义模式的国家中，如英国，更加强调市场在福利分配中的主导作用，国家干预相对较少。英国的住房政策经历了从政府主导到市场参与，再到市场主导的演变过程。

二战后，为了应对住房短缺的问题，英国政府成为了住房福利的核心提供者，通过政策和资金支持，推动了大规模的社会住房建设。 这一时期，英国政府是住房福利的主要责任方。自1979年保守党政府上台以来，英国逐步转向市场化的住房政策，大规模推行“公房私有化”政策。

1980年《住房法》修订中推出了“购房权”概念，允许租户以优惠价格购买他们居住的公共住房，政府的角色逐渐转为引导者与宏观调控者的角色。 [2]

1990年代，英国政府鼓励私人开发商配建一定比例的可负担住房。2003年，政府进一步推出了“可负担住房”政策以增加住房的供应。

21世纪以来，英国住房逐渐形成了“市场+保障”双轨体系，政府通过规划许可等手段引导市场配建社会住房 [3]。

英国公租房的供给是保障房供给的主体，约占20%。图源：Wikimedia commons

英国的住房保障制度经历了从政府主导的以租赁为主的形式，逐步转向以私有化为核心的市场供应模式。在这一过发展程中，市场逐渐成为住房供应的主导力量，通过市场化改革增加住房供应的多样性。政府从直接提供住房转向承担监管和推动市场发展的职责。社会力量相对较小。

在保守主义模式的国家中，如德国，更加强调社会组织在社会福利中的主导地位，政府的角色相对有限。二战后德国政府在住房保障中占据主导地位，政府直接建造了大规模的社会住宅以应对住房短缺的问题。

进入1970-1980年代，德国政府逐步减少对公共住房的直接参与。德国先后于1965年和1970年出台了两部《住房补贴法》，通过政策和补贴等形成鼓励私人部门参与住房供应，推动了住房市场的自由化与私有化改革。 [4]1990年代以来，德国政府通过控制房租的形式，进一步推动形成了“租房为主”的住房市场结构。

经过长期的发展，德国形成了包含公共福利住房、财政补贴、储蓄激励和税收减免等形式的全面住房保障网络，政府和社会机构在提供住房支持方面发挥了关键作用。 [5]

在这一发展过程中，德国住房保障政策的发展经历了从政府主导向市场和社会多元化参与的转变，社会力量在住房领域扮演重要角色，通过住房合作社、住房协会和租户协会等形式，强化社会支持和保障。政府通过法律等手段保障住房市场的稳定与公平。市场机制相应被弱化。

在社会民主主义模式的国家中，如瑞典，国家通过高额税收建立普遍主义的福利制度。

20世纪40年代以前，瑞典的经济体系以单一私有产权和完全自由的市场经济为特征，住房领域以私人市场为主，住房保障政策较弱，覆盖面窄。

20世纪40至80年代，瑞典政府在住房领域扮演了关键角色，特别是二战后政府主导了社会住宅的政策制定与执行，以应对住房短缺问题。

瑞典政府在1965年启动了"百万住宅计划"，该计划于1965至1974年的十年间新建一百万套住房。 由于普惠式高福利对公共财政造成重大负担，瑞典于20世纪90年代开启再商品化阶段，政府减少了对公共住房的财政支持，住房政策向市场化方向转变。

瑞典20世纪60年代施行“百万住房计划”以应对当时人口增长和住房短缺的问题。

非政府组织，例如住房合作社，开始承担提供合作住房的角色。然而在商品化过程中，住房成本上升加剧了居民经济负担，而公共租赁住房减少导致住房短缺问题再次产生。

因此2014年以来，瑞典社会民主党通过加大对公共住房的财政投入、提升住房补贴和降低相关税费等形式改革住房政策，从而推动住房政策更加社会化和福利化。 [6]

从私人市场为主到政府主导，再到政府与社会部门合作的过程中，瑞典政府的角色逐渐强势，通过直接投资建房、提供房补和政策支持等形式，形成了在住房保障中的主导地位。住房合作社等社会组织在住房保障中也占据了重要地位，通过市场机制调节住房供需关系，市场机制相对较弱。

欧洲经验对中国保障性住房的启示

作为自由主义模式的代表，英国住房保障制度经历了从政府主导模式逐步转向以私有化为核心的市场供应模式。

政府的角色由直接提供住房，转变为监管和推动市场发展。市场逐渐成为住房供应的主导力量，以市场化改革促进住房供给多样化。社会力量的参与度相对较低。

作为保守主义模式的代表，德国保障保障制度从最初政府的直接主导逐渐转变为市场和社会多元化参与体系。

政府利用法律工具，保障住房市场的公平性和稳定性。社会占据主导地位，通过住房合作社、住房协会和租户协会等组织形式，提供了强有力的社会支持。市场化和商品化属性较弱，市场作用相应较小。

作为社会民主主义模式的代表，瑞典住房保障经历了从私人市场为主到政府主导，最终发展成了政府与社会部门合作的模式。

政府占据主导地位，建立了自上而下的管理体制，通过直接投资建房、提供住房补贴和政策支持等方式，确保了住房保障的实施。社会在住房领域同样扮演重要角色，住房合作社等形式的社会组织对政府形成有效补充。市场机制相对较弱。

各国结合自身的经济能力和社会发展水平，以及当前所处的发展阶段，形成了各具特色的住房保障体系。

从福利体制的视角来划分，欧洲经验为我国住房保障政策提供了多角度的启示。立足中国国情，要充分发挥政府、市场和社会的协同作用，使其形成合力，共同推进保障性住房体系的完善和发展。

第一，明确政府、市场和社会的责任和作用，构建多元化的供应体系。

在政府层面，政府负责保障性住房政策的制定与实施，并提供基本公共服务。我国的保障性住房存在地区差异，这些差异主要受到经济发展水平、人口密度、资源配置、地方财政等因素的影响。因此，需要进一步明确各级政府的职责，增强中央政府在政策制定和资源调配中的关键作用。中央政府可利用财政补贴和政策支持调动地方政府的积极性，构建中央与地方的高效协作机制。

在市场层面，市场利用供需机制，提供多样化的住房需求，并调节住房的数量和价格。英国政府将公共住房资源转移给市场和社会力量，如社会组织和私人租赁部门，并采取政策激励和市场机制，推动住房保障政策的多元化和市场化。 借鉴相关经验，可以通过公私合作模式（PPP模式）等形式，政府提供相应的政策和资源支持，发挥市场与社会力量的协同作用。

在社会层面，社会组织和居民通过合作和监督等形式，参与保障性住房项目的建设与维护。德国的社会力量如住房协会和住房合作社发挥了巨大作用，可借鉴相关经验，激励和扶持社会组织参与保障性住房的建设和运营，形成多元化的供应体系。

第二，优化资金支持模式，拓宽资金供给渠道。

我国保障性住房的资金主要来源于财政投入，社会资本参与度较低，资金短缺问题长期存在。通过建立多元化的资金供给体系，可以有效缓解政府的财政负担。

德国住房合作社的成功得益于会员的会费及住房金融的有力支持，例如提供长期（30-40年）的低利率贷款。 此外，德国的合同储蓄制度通过政策鼓励居民定期储蓄，从而获得较低利率的购房贷款，社会力量高度参与。 [7] 保障性住房的健康发展需要长期稳定的资金支持，因此，要形成政府为主导，市场和社会相结合的机制。

首先，政府应增加财政支持，加大中央预算，缓解地方政府压力。通过直接拨款、设立专项基金等形式，提供稳定的资金来源。

其次，可通过提供贷款优惠、鼓励公私合营模式、创新金融工具、提供财税支持等方式，鼓励市场机制的参与。北京、广州、天津等城市已进行REITs（房地产投资信托基金）的探索，下一步要进一步加强政策支持，扩大试点适用范围，并评估资金的使用效果。

再次，鼓励和引导社会主体参与，通过设立奖励机制、提供政策支持等方式，鼓励社会组织、企业和公众参与。

第三，培育和发展租赁市场，推动建立租购并举的住房制度。

瑞典的住房保障市场中，租赁住房大约占据了存量住房的40%，公共租赁住房和私人租赁住房各自占比50%。 [8]德国的租赁住房市场更为突出，大约占住房存量的50%。

德国和瑞典的相关经验表明，政府全面的法律框架，市场的调节机制和社会的参与，共同形成了租赁市场健康稳定的发展。

因此，可借鉴相关经验，一是通过政策调控，完善保障性住房租赁相关政策，优化租金监管机制。政府应制定明确的租金标准，并通过强化监管，确保租金水平维持在合理的范围。同时，政府应进一步发展和完善租金补贴政策，确保低收入群体获得必要的住房支持，再依据家庭收入能力，调整租金贴补比例。

二是激发私人租赁市场的活力，促进社会组织和社区的积极参与，并探索政府与私人部门合作模式。英国的租赁市场很大程度上依赖于私人房东所提供的租赁服务。借鉴这一经验，中国可以进一步完善相关法律法规，简化出租流程，通过税收优惠和财政补贴的形式，吸引社会参与。 同时，探索公私合作模式，共同开发保障性住房租赁项目。

三是推行租购并举策略，促进保障性住房产权形式的多元化。在确保中低收入群体住有所居的同时，也要推动教育、医疗、养老等公共服务的均等化。

参考文献：

[1] 考斯塔·艾斯平-安德森，福利资本主义的三个世界M. 郑秉文，译. 北京：法律出版社，2003-11.

[2] 陈余芳,黄燕芬.欧洲典型国家住房保障政策比较研究及启示——基于福利体制理论的视角[J].现代管理科学,2016,(11):93-95.

[3] 王兆宇.英国住房保障政策的历史、体系与借鉴[J].城市发展研究,2012,19(12):134-139.

[4] 薛德升,苏迪德,李俊夫,等.德国住房保障体系及其对我国的启示[J].国际城市规划,2012,27(04):23-27.

[5] 陈余芳,黄燕芬.欧洲典型国家住房保障政策比较研究及启示——基于福利体制理论的视角[J].现代管理科学,2016,(11):93-95.

[6] 黄燕芬,张超,杨宜勇.福利体制理论视阈下瑞典住房保障政策研究[J].价格理论与实践,2018,(08):23-29.DOI:10.19851/j.cnki.cn11-1010/f.2018.08.006.

[7] 谭禹.政策性住房金融支持保障性租赁住房发展研究[J].中国房地产,2021,(21):23-28.DOI:10.13562/j.china.real.estate.2021.21.005.

[8] 黄燕芬,张超,杨宜勇.福利体制理论视阈下瑞典住房保障政策研究[J].价格理论与实践,2018,(08):23-29.DOI:10.19851/j.cnki.cn11-1010/f.2018.08.006.

★本文作者：李婧 华南理工大学公共政策研究院 研究助理

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