三个“国十条”重塑中国保险业

来源：@经济观察报微博

经济观察网 记者 姜鑫 迈向高质量发展阶段的中国保险行业迎来了第三个“国十条”。

9月11日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》（下称《若干意见》）。

这是继2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（下称保险“国十条”）、2014年《‌国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（下称保险新“国十条”）之后，国家层面指导保险业发展的又一重磅文件。

自1979年复业以来，中国保险行业经历了45年发展，市场主体超过200家，总资产近30万亿元，跻身全球第二大保险市场，但也面临不小的风险挑战。

普华永道中国金融行业管理咨询合伙人周瑾认为，《若干意见》共计十条，以强监管、防风险、促发展为主线，围绕着中央关于保险的“经济减震器”和“社会稳定器”功能定位，对保险行业在新时期的高质量发展提出指导和要求。

总目标：2029年形成高质量发展框架

《若干意见》提出，深刻把握保险业高质量发展的主要内涵，牢固树立服务优先理念，助力筑牢经济安全网、社会保障网和灾害防控网。

在发展目标上，《若干意见》提出，到2029年，初步形成覆盖面稳步扩大、保障日益全面、服务持续改善、资产配置稳健均衡、偿付能力充足、治理和内控健全有效的保险业高质量发展框架。保险监管制度体系更加健全，监管能力和有效性大幅提高；到2035年，基本形成市场体系完备、产品和服务丰富多样、监管科学有效、具有较强国际竞争力的保险业新格局。

保险行业的首个“国十条”出现在2006年。彼时市场主体不断增多，保险行业也实现了较快的发展。在首个“国十条”中提到，应充分认识加快保险业改革发展的重要意义。彼时，“国十条”提出，当前和今后一个时期保险业改革发展的主要任务是：拓宽保险服务领域，积极发展财产保险、人身保险、再保险和保险中介市场，健全保险市场体系；继续深化体制机制改革，完善公司治理结构，提升对外开放的质量和水平，增强国际竞争力和可持续发展能力……

其实，原保监会在2003年就出台了系列改革措施，如车险费改、放宽分支机构经营区域，放宽险资投资渠道等。在多重政策影响下，交强险、健康保险、责任保险、农业保险等受政策影响较大的险种促进了保险行业的迅速发展，行业保费收入从2001年的2109亿元大幅提高至2010年的1.45万亿元，年化增长率达24%。

2014年，第二个保险“国十条”发布，被市场称为新“国十条”。新“国十条”提出发展现代保险服务业，同时对保险业未来发展的前景作了详细规划，定下了保险深度达到5%、保险密度达到3500元人民币的具体目标。

在新“国十条”发布的前两年，人身险也发生了较大的监管变革。例如，2012年监管部门推进保险资金运用市场化改革，开始批准下发保险资管牌照，同时大幅拓宽投资工具，提高险企权益投资上限；2013年监管部门又进行了人身险费率改革，放开2.5%的预定利率上限，提升了保险产品吸引力。

在2014年新“国十条”发布前后，保险行业依然保持高速增长，2011—2016年保费收入从1.43万亿元增长至3万亿元。2016年，中国保险市场首次跻身全球第二大保险市场。

2017年后，保险行业发展进入严监管时代，“保险姓保”、补短板、治乱象、防风险成为监管导向。在寿险方面，监管叫停快速返还、附加万能账户类产品，重点发展保障型产品；在财险方面，二次费改全面推开，整治车险乱象；在保险资金运用方面，监管部门对保险频繁举牌上市公司、干扰公司治理等行为进行监管。同时，保险行业强调全面风险监管，实施偿二代监管体系等。自此，保险行业发展速度进入理性增长状态。

新方向：大力发展商业保险年金

《若干意见》指出，保险业的主旋律仍旧是服务民生、服务实体经济、深化改革开放。这也为保险公司的业务重点指明了方向。

具体来看，《若干意见》要求保险业要丰富巨灾保险保障形式，积极发展第三支柱养老保险，扩大健康保险覆盖面，健全普惠保险体系，提升保险业服务民生保障水平。要聚焦国家重大战略和重点领域，服务科技创新和现代化产业体系建设，发挥保险资金长期投资优势，提升保险业服务实体经济质效。要持续健全保险市场体系，持续深化保险业重点领域改革，持续推进高水平对外开放。

周瑾表示，针对人口老龄化这一关系到国计民生的重大问题，《若干意见》要求积极发展第三支柱养老保险，大力发展商业保险年金，发挥人寿保险的家庭保障和财富传承功能，满足人民群众多样化养老保障和跨期财务规划需求，鼓励发展个人养老金制度和商业养老金业务相关产品、服务和资金运用方式，并促进保险业与养老服务业的协同。

此外，在老龄人群需求不断增加的大健康领域，《若干意见》提出，扩大健康保险的覆盖面，丰富健康保险的产品与服务，推动商业健康保险与健康管理的深度融合。

关于巨灾保险未来的发展，《若干意见》也描绘了蓝图：丰富巨灾保险保障形式。坚持政府推动、市场运作原则，探索建立多渠道多层次巨灾保险保障机制。拓展巨灾保险保障范围。扩大综合巨灾保险试点。研发运用巨灾风险模型。研究探索巨灾债券。合理运用再保险分散风险。发展气候保险。健全保险应急服务机制，改进风险减量服务，支持防灾减灾救灾。

严监管：健全市场退出机制

在保险行业进入高质量发展阶段的当下，严监管是保险行业发展的关键词。

周瑾表示，在利率下行周期里，利差损风险是关系到保险行业可持续发展和高质量发展的重要问题。《若干意见》也作出了要求。从负债端看，推进产品转型升级，支持浮动收益率保险的发展，降低保险负债成本的刚性；从资产端看，优化资产配置结构，提升跨市场跨周期投资管理能力，审慎推进全球资产配置，并且要发挥保险资金的长期投资优势，做真正的耐心资本，加大对国家战略行业的支持；从资产负债的联动看，健全利率传导和负债成本调节机制，强化保险公司的资产负债联动监管。

《若干意见》强调，要严把保险市场准入关，严格保险机构持续监管，严肃整治保险违法违规行为，有力有序有效防范化解保险业风险。

具体来看，在严格审批保险机构方面，《若干意见》要求依法从严审批新设保险机构。优化机构区域和层级布局，稳妥有序推进减量提质。推进业务分级管理。

《若干意见》要求，严格审核管理人员任职资格。健全保险机构董事、监事、高级管理人员任职资格审查机制。强化董事长和总经理履职监管。建立关键人员任职履职负面信息库，加大失职问责力度，防止“带病流动”。

《若干意见》还明确提出，严格审查股东资质。健全保险公司股权管理规则。严格股东资质、资金来源和行为穿透式审查。严禁违规跨业经营、杠杆率过高、存在严重失信行为和重大违法违规记录的企业成为保险机构主要股东或实际控制人。建立股东、实际控制人“黑名单”制度，加大对重大违法违规股东的清退力度。

在机构监管上，《若干意见》要求，严格保险机构持续监管。强化公司治理监管、强化资产负债联动监管、强化分级分类监管、强化保险消费者权益保护。

例如，在资产负债联动监管方面，《若干意见》强调健全利率传导和负债成本调节机制。引导优化资产配置结构，提升跨市场跨周期投资管理能力。督促理顺委托人和受托人职责分工。加强投资全流程监管。依法合规运用金融衍生品。稳慎推进全球资产配置。

在严肃整治保险违法违规行为方面，《若干意见》提及，加大稽查检查力度，坚决打击严重破坏市场秩序、严重损害保险消费者合法权益、造成恶劣社会影响的关键事、关键人、关键行为。依法建立股东不当所得追回制度和风险责任事后追偿机制。对监守自盗、内外勾结、搞利益输送的关键人员，从严实施取消任职资格、薪酬追索、行业禁入等措施；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

同时，《若干意见》提出，加大市场整治力度。依法严厉打击股东或实际控制人违规持股、非自有资金出资、违规干预公司经营管理活动、违规占用资金等行为。严禁违规投资与保险主业无关的行业企业。规范销售行为，严肃查处销售误导、套取费用等行为。坚决打击保险欺诈犯罪、违规代理退保等行为。

根据《若干意见》，稳慎推进风险处置也是保险行业未来的重点工作。要拓宽风险处置资金来源，支持符合条件的企业参与保险机构改革化险。健全市场退出机制。对风险大、不具备持续经营能力的保险机构，收缴金融许可证，依法进入破产清算程序。落实地方党委和政府风险处置属地责任，强化中央金融管理部门监管责任，协同推进风险处置。