民营景区与地方政府为何容易“干架”？

本文来自微信公众号“空间秘探”，作者：邹新。

近日，山东省泰安市东平县白佛山旅游景区因经营权引发纠纷。海南普世南山旅游开发有限公司自2013年与东平县政府签订合约共同开发白佛山景区后，五年间累计投资10亿。试营业期间地方政府却“朝令夕改”，导致最终维权困难的旅游企业只能向媒体举报。总是“摩擦不断”的旅游企业和地方政府之间会有赢家吗？民营景区又要如何打破困境，争取更多的发展空间呢？

白佛山景区经营权引纠纷

据了解，2013年6月19日与10月23日，海南普世南山旅游开发有限公司与东平县政府经友好协商后分别签订《东平白佛山主题公园项目合作协议书》、《项目合作补充协议书》。根据项目合作协议内容规定，该公司按评估价出资1.2亿收购政府原景区资产，并负责筹措资金对景区进行大规模扩建，项目建成后企业拥有45年的自主经营管理期，经营管理期满景区无偿移交给政府所有。项目签约后，该公司按照协议规定于东平县成立了山东白佛山旅游开发有限公司，山东白佛山旅游开发有限公司为海南普世南山旅游开发有限公司控股的子公司。

2018年5月，公司历经五年，累计投资10亿，促成白佛山景区项目一期建成开园。白佛山景区建成开园后由该公司进行经营管理，一直试营业至2023年4月份。然而此后，东平县政府违反之前签订的项目协议，未与企业协商单方面宣布景区免费开放。开放后又以人流量增加存在安全隐患为由，不顾企业拒绝，劝退景区员工，赶走企业管理人员，指示县文旅集团强行进入景区全面接管。县文旅集团为东平湖文化旅游发展集团有限公司，成立于2019年，是经东平县人民政府批准成立的县属国有企业。

2023年6月，东平县政府以企业撤走管理人员为由，单方面解除了与企业签订的合作协议，对企业投入的巨额资金不按照约定回购。企业负责人表示，2018年5月景区开园后，东平县政府曾与公司协商回购事宜，虽达成回购意向，但由于县政府无力按照评估价格支付回购价款，导致公司巨额财产权被剥夺。

据泰安市人民政府官网2018年5月23日发布内容显示，山东省重点文化产业项目——东平县白佛山文化产业园盛大开园，白佛山文化产业园规划面积10平方公里，核心区6平方公里。白佛山旅游风景区广场标牌上显示：白佛山景区是国家4A级旅游景区，景区内有国家文物保护单位“齐鲁隋代第一大佛”，建有大佛殿、天趣园、真趣园、三教寺、白云洞、黑云洞等几十处景点及缘起楼等综合服务场所。根据该景区对外宣传的游玩项目可见，景区内有“山地滑车”“魔毯”“水滑道”“索道”“漂流”等多个项目，且均需要专业工作人员规范作业并对游客实施全程保护。

目前景区依旧处于营业状态，据景区工作人员透露，该景区2023年以前属于海南普世南山旅游开发有限公司，2023年以后属于东平县文旅集团。在文旅集团工作人员、东平县政府办公室工作人员以景区涉及诉讼纠纷而拒绝采访后。东平县人民政府宣传部工作人员针对白佛山景区经营管理权归属问题表示，目前县政府与企业正处于行政诉讼中，景区的管理权和经营权都包含在诉讼内容中，最终结果还需要等待法院判决。

“摩擦不断”的旅游企业与地方政府

文旅经济全面复苏，本该是旅游企业联合地方政府“火力全开”，共同推进民营景区发展，共享景区收益带来的累累硕果。结果却是矛盾加剧，法庭上寸步不让。事实上，旅游企业与地方政府间的“针锋相对”并非第一次被搬上台面。

在2024年2月，中华人民共和国最高人民法院公布了一则判例，国家4A级景区河北赞皇棋盘山的投资运营主体——赞皇棋盘山旅游开发有限责任公司起诉赞皇县人民政府。案件历经七年波折，最终最高人民法院的判决支持了棋盘山旅游的大部分诉求。

赞皇县棋盘山的旅游开发，在2004年民营企业与地方政府签订开发合同之际正式打响了第一枪。根据合同内容，该企业规划总投资金额2.3亿元，享有景区70年的经营权。恢复古长城、改善住宿条件、增加水域面积、新修步游路20多公里，民营企业接手景区的一系列举措盘活了棋盘山景区的人气，也让棋盘山景区于2010年获评国家4A景区。

2012年起，赞皇县政府开始实施冬季封山，以防范森林火灾，该政策使棋盘山旅游每年减少了2个月的营业时间。不仅如此，赞皇县政府的“防火封山令”于2017年进一步升级，“每年10月1日至翌年5月31日为森林防火期，防火期内所有山场实行封山防火管理，棋盘山景区严禁游客进入”。从10月1日到次年5月31日，足足封闭8个月时间，并且将五一、十一、清明踏青等多个旅游旺季排除在经营时间之外，这基本上属于不给棋盘山景区“活路”。

一年封山八个月，是地方政府通过一纸公告向企业传达的“森林防火”的唯一解，且适用范围仅限于棋盘山，赞皇县内的另外一个由政府投资的4A级景区嶂石岩却能全年正常营业。旅游开发企业对此感到迷惑，却并没有等到第二个解决方案，而是等来了政府在通往景区的各个路口设置的防火检查站，对进山游客进行劝返。无可奈何的旅游开发商只能将地方政府告上法庭，历时7年，从石家庄中级法院一直打到最高法院，这场战争注定漫长而艰难。

无独有偶，2017年12月，贵州省紫云苗族布依族自治县政府出动百余名工作人员，对格凸河景区进行了强行接管。2011年5月，紫云县人民政府通过招商引资，引进了重庆市华丰旅游开发有限公司，根据协议，投资方拥有景区50年的经营权。然而，2017年4月，紫云县人民政府突然向贵州格凸旅游开发有限公司发出通知，希望双方可以商议解除协议。不顾企业方拒绝，11月30日，紫云县人民政府再次发来了通知，严厉措辞要求该公司必须在12月4日之前自行腾空搬离。

一面是地方政府不断加大招商引资力度，一面是地方政府相关政策“朝令夕改”。或许是政府换届和政策变化，带来了政府的违约动机；或许是旅游企业在拿到资源后，进行目的变更、经营手段变更，导致政府“很生气”；或许就只是因为那句“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。不论原因如何，地方政府的做法正在不断加深其与旅游企业之间的摩擦。

诉讼法庭之上无赢家

当旅游企业与地方政府对峙法庭，寻求“公道”的路途总是异常曲折，但旅游企业却还是坚定地走向了这条诉讼路。目前，泰安白佛山景区的经营权正在等待着法院的判决，最终谁会在这场战役中笑到最后呢？

显然，战役才刚刚打响，战情激烈但战果难测。一家连经营权都无法明确的景区，最应该引起注意的就是消费者的权益保障问题。若旅游景区经营管理主体不明、纠纷不断，那景区内游客遇到突发问题时就无法在第一时间明确责任主体，这会导致相关问题的处理响应和消费者的合法权益保护受到严重影响。泰安白佛山景区纠纷一事，无疑是与前不久山东省人民政府发表的《完善现代旅游体系 加快旅游强省建设行动方案(2024-2027年)》背道而驰。且其作为展示“好客山东”良好形象的文化窗口之一，无法对地方文旅的宣传与发展带来积极效益。

以河北赞皇棋盘山景区为例，长达七年的曲折诉讼以旅游企业的大部分诉求被最高人民法院支持收尾。从表面上看，迟来的4883.63万元赔付款虽没有达到旅游企业3亿元的心理价位，但在某种程度也算得上是“惨胜”。赞皇县地方政府虽然在这场法庭中落败，但以超低“折扣价”重新拿回一家4A级景区的经营管理权属实不亏。然而实际上，长期的经营权纠纷，不仅导致了景区口碑受损，使得赞皇棋盘山景区遇冷，也让民营景区的整体发展遭遇了困境。

地方政府招商引资难度升级，旅游企业投资选择再三权衡，看似“双赢”，实则“双输”。近年来，地方政府强行从民营企业手中收回旅游景区并非个例，或事出有因、或争权夺利，无论出发点如何，都已经严重阻碍到了民营景区的发展。中央政府提出要支持民营企业的发展，营造法制化的制度环境，但现实情况却是市场环境仍需改善，民营旅游企业前进步伐依旧艰难。

同时，多次的旅游企业与地方政府的法庭之争也表明，无论是地方政府还是企业投资方，在合作之前都要对双方有更加清醒的认识。地方政府除了摸清投资方的资金实力，还要对其景区规划、后期运营以及管理模式都有所调研和考虑。企业投资方要看政府合作方是否存在“违约”前科，是否有鼓足干劲专心做旅游的政策以及成功案例。最重要的是还要考虑政府合作方是否目光长远，目光短浅只能被困在眼前的利益中，而无法成为一个良好的合作方，携手将民营景区做大做强。诉讼法庭上出不了“赢家”，携手互助才能行稳致远。

民营景区的“破题之道”

在竞争激烈的旅游市场，资源普通、资金单薄、团队匮乏的民营景区想要寻求突破好像显得格外艰难。企业都将获得良好的经济效益作为首要考量目标，以实现盈利和投资的良好平衡，从而推动自身的可持续发展。因此，如何获得良好的经济效益成为了所有企业共同关注的难题，关于民营景区的发展，此题何解？

/ 前期靠选择

旅游市场复苏以来，旅游经济飞速发展。显而易见的是，民营景区的发展困境不仅仅存在于地方政府。面对地方政府的“朝令夕改”，大多数旅游企业选择拿起法律武器来维护自身的合法权益，而目前的法律体系也较为完善。但比起在法庭上针锋相对，事前的防控显得更为重要。毕竟将问题搬上法庭的那一刻，便已经可以预见“两败俱伤”的结局了。

国家政策的支持是民营旅游企业发展的定心丸，但在定心以后，民营景区的未来还是离不开当地政府的支持与守信。就旅游企业与地方政府的这一关系来看，前期选择对民营企业的发展至关重要。不仅在于选择一个不存在“违约”前科、鼓足干劲专心做旅游的地方政府合作方，还要选择一个有发展潜力的旅游景区。毕竟“天赋”是基础，是如同天花板一般的存在。足够高的天花板不仅能够让旅游企业有更多规划布局的空间，也能够让景区拥有长期发展的可能性。

/ 中期看布局

随着各大旅游景区的不断入场以及各类旅游产品的推陈出新，文旅产品逐渐出现供过于求的苗头，未来一大批不符合游客需求和行业趋势的旅游产品将逐步被市场清退。因此，民营景区也应该思考如何透过行业趋势看到并抓住游客的需求，打造符合当下旅游群体真正推崇的旅游产品。从消费者角度做好民营景区的发展规划，中期的合理布局也是民营景区“解题”的关键一环。

何为合理布局，针对不同的民营景区自然会有不同的答案，合理布局因此没有了具体标准。但是，不考虑消费者的喜好盲目投资新建景区设施和项目绝对是行不通的。所谓“山地滑车”“水滑道”“索道”“漂流”“玻璃寨道”等项目并非景区标配，根据景区特色、游客偏好、资金状况合理配置，才是明智之举。走量不如走质量，打好“创新”这张牌也能够占据民营景区市场的高地。

/ 后期重宣传

地方政府不断加大招商引资的力度，如何吸引投资商得靠宣传。对旅游企业而言，后期的宣传同样也是“破局”的关键。景区的“天赋”是天花板，不努力便怎么也无法达到天花板，后期宣传也是民营景区努力的关键一环。在互联网高度发达的当今社会，“花香蝶自来”这一观念显然已经被淘汰，各大景区正在运营宣传这一方面发力，“抢人”大战由此拉开序幕。

在运营宣传方面需要持续发力并投入大量的精力，从各大爆火的旅游景区身上总结规律与经验可以发现，除了景区自身实力过硬以外，景区爆满很多时候也需要一点运气。但是，就像机会只留给有准备的人，运气大多数时候也只降临在有准备的人身上。持续做好运营宣传工作，并不断的根据市场风向优化调整运营宣传策略，相信总会有正中靶心的时刻。

综上，地方政府的“朝令夕改”正在不断加剧其与民营景区之间的摩擦，这是旅游企业的困境，也是所有民营景区的发展困境。但就旅游企业与地方政府的关系而言，二者密不可分并互相牵制。这也决定了在民营景区发展的漫漫长征路上，需要旅游企业和地方政府都不掉队。在旅游企业积极从各个方面寻找破题之道的时候，希望地方政府也能够尽可能的将目光放长远。