交大彭勃：增强基层民众的内在驱动力，是全过程人民民主成功的关键

摘要：庆祝人民代表大会成立70周年⑪

访谈嘉宾：彭勃 上海交通大学公共政策与治理创新中心主任、国际与公共事务学院教授

2019年11月2日，习近平总书记在长宁区虹桥街道考察时，首次提出全过程人民民主重大理念。我们应该如何理解全过程人民民主的重要意义？5年过去，作为首提地的上海做了哪些探索，未来又该如何进一步打造全过程人民民主最佳实践地？

保障人民真正成为国家的主人

记者：党的二十届三中全会再次强调，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。如何来理解这个本质要求？

彭勃：我认为可以从四个方面来阐释。第一，发展全过程人民民主是实现中国式现代化的本质目标之一。它的核心在于实现人民的广泛、持续参与，突破了传统意义上的选举民主，强调民主应涵盖决策、执行及监督等全过程，保障人民真正成为国家、社会和自己命运的主人。

第二，全过程人民民主最符合中国国情，中国特色社会主义民主政治的本质属性。它综合考虑了中国的发展阶段、政治传统和社会结构，通过法治、社会协商、基层自治等多样化的途径实现民主，体现了中国政治发展的独特路径和创新。

第三，全过程人民民主是以人民为中心的发展思想的政治保障。它可以确保人民在国家治理和社会生活中的每一个环节都能发声、参与决策，真正反映广大人民的意愿和诉求，进而让发展成果更加公平地惠及全体人民。

第四，全过程人民民主有助于形成公平公正的社会环境，促进社会稳定和谐。中国式现代化追求的是全面协调、可持续的发展，这就需要通过民主协商和社会广泛参与，从而有效平衡和协调不同利益群体、不同发展阶段和不同区域之间的利益关系。

记者：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，如何理解它与全过程人民民主之间的关系？

彭勃：人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体。人大制度确保了人民可以以民主选举、民主监督等多种方式，直接或间接行使国家权力。通过人大制度，人民的意志得以在国家治理和社会管理的各个层面得到具体落实。

全过程人民民主是人大制度运行的根本路径。举个例子，近年来，我们建立了不少基层立法联系点，可以将人民对立法工作的意见和需求直接传达到决策层，确保了立法过程中人民的声音能被听到。类似的创新还有人大代表“家站点”、民生实事项目人大代表票决制等。通过这些机制，人大制度得以更加充分高效运行。

需要指出的是，全过程人民民主不仅仅可以通过人大制度来实现，它还扩展到了政协的协商民主、基层民主以及统战工作等领域。这也证明，全过程人民民主是一个与传统意义上的西方代议制民主不同，涵盖社会各层面的综合性、立体型民主实践。

持续增强基层创新培育民主文化

记者：上海是全过程人民民主重大理念首提地，目前上海正在打造全过程人民民主的最佳实践地，应该从哪些方面持续发力？

彭勃：要注重系统集成和协同推进。上海可以构建一个跨部门、跨领城的协同工作机制，通过整合资源和协调各方行动力，打造一个高效的民主实践体系，建立沟通交流机制、标准化评价与信息共享机制、系统综合实施机制等。

要持续提升全过程人民民主的治理效能。这就要求我们建立一套体系，可以准确评估一项民主实践的实际效果。我认为首先要建立定期的效能评估机制，通过调查问卷、公众访谈、在线反馈等方式收集公众对政策执行的感受和建议；其次要增强政策制定和执行的透明度，通过公开会议记录、政策文档及其实施进度，让公众能够实时跟踪政策的影响。最后要有优化调整机制，能根据公众反馈和政策评估结果，及时调整不符合预期效果的政策措施，确保政策的实际效益最大化。

要不断增强基层创新和民众参与的内在驱动力，这是全过程人民民主成功的关键。我们可以鼓励创新试点，鼓励和支持基层根据实际情况创新民主实践方式，并及时总结推广。对于有效促进民主实践和治理创新的个人或团体，应提供政策支持、资金奖励或者公开表彰，增强其参与的积极性。此外，我们还需要注重培育民主文化，通过教育、培训和文化活动，培育尊重民主、参与民主的公民文化，使民众意识到参与全过程人民民主的重要性和价值。

记者：上海在这方面也做了一些探索。比如，市人大常委会已设立25个基层立法联系点，覆盖全市，且下面分布很多采集点。如何评价上海这一实践探索。

彭勃：基层立法联系点是发展全过程人民民主的一项重要载体。这些联系点被称为“民意直通车”，不仅是民意收集渠道，还强化了立法机关与普通市民之间的直接互动，减少了中间环节的损耗和失真现象，体现了民主的深化和立法的民主化，是对传统立法模式的重要创新和拓展，也是全过程人民民主的一个典型范例。

数据显示，自2020年以来，上海市人大常委会设立的基层立法联系点对107件法规提出21921条意见，其中2614条意见被不同程度采纳。根据我的观察，上海的基层立法联系点还具有提升基层治理、发挥社会联通属性的多重功能。这种设计具有很强的系统思维，通过一个工作平台整合了多个功能，促进了政策的协同和资源的最优配置。

当前，上海还在不断推动拓展基层立法联系点的功能和覆盖范围，使得更多市民能够直接参与到立法过程中，我认为这可以让制定出台的法规、政策更符合本地实际和民众需求，也能让之后的推广和普及更持续高效，垃圾分类工作就是一个很好的例子。

全过程人民民主赋能人民城市治理

记者：上海也是人民城市重要理念首提地，全过程人民民主与人民城市二者之间有何关联？

彭勃：一方面，全过程人民民主是人民城市建设的应有之义。从全过程人民民主的实践经验来看，它通过价值层面的民主与民生相结合，体制层面的选举民主与协商民主相结合，以及治理层面的政治过程与行动过程相结合，推动政治合法性与治理有效性的相互促进。这与人民城市建设的核心要义在价值指向上高度一致，既要确保全体市民享受城市建设的成果，也要让大家能在政治上真正参与和表达。

另一方面，全过程人民民主的制度优势可以提升人民城市的治理效能。作为一种国家治理形式，民主不仅是抽象的理念或价值观，更可以通过民主制度在国家治理中发挥作用。人民城市需要现代化的治理，上海应将全过程人民民主的理念融入城市治理现代化，通过实践全过程人民民主，显著提升治理质量和效率。

记者：具体怎么做，才能将全过程人民民主融入到基层治理中，形成“有事好商量、众人的事众人商量”的良好氛围？

彭勃：在这方面，上海已经有了很多不错的做法，比如民生实事项目人大代表票决制、社区“三会”制度、12345市民热线等。想要将全过程人民民主重大理念深入应用到基层治理中，我认为需要从制度保障、增强实效和综合治理三个维度来实施。

在结构上，要做好制度设计，确保民主机制不仅仅是一种形式或临时措施，而是成为基层治理不可或缺的一部分。居民会议、议事日、开放日等民主参与活动要实现常态化，确保居民可以定期表达意见、参与讨论和监督执行结果。对此，我们可以通过制定法规，确立居民参与决策的正式程序，引入社区议事规则和居民大会章程等。

在实效上，我们要认识到，民主参与的最终目标是解决问题，这就要求在发现问题、制定方案、执行方案的全过程中，居民的参与都必须具有实质影响。我们可以参考12345市民热线的做法，建立工作闭环。比如通过数字平台及时向居民反馈政策执行情况，同时根据居民的反馈实时调整策略。

在综合治理方面，我们还是要结合中国的实际情况，坚持党建引领，将政治教育、社会动员和民主实践有机结合，这是推动全过程人民民主理念在基层落地的关键。通过将党建活动和社区议事会、居民小组等民主治理活动相结合，构建基层治理共同体。