颠覆性科技创新与城镇化互动互促的调查和建议

摘要

为深入研究颠覆性科技创新与城镇化的互动关系，因地制宜推动新质生产力和新型城镇化互促发展，课题组赴上海市嘉定区开展调研。上海嘉定是以科技创新带动城镇化发展的典型范例，调研发现，新旧动能转换对就业人口结构转型、产业生态及配套设施布局、城镇治理能力提升等提出更多更紧迫的要求。建议进一步储备培养更新人力资源结构，促进科技创新更适应城镇化应用场景，完善城市治理能力和政策环境，以持续引领区域经济高质量发展。

颠覆性科技创新与城镇化互动互促的调查和建议

——基于上海市嘉定区实地考察

上海嘉定因科技卫星城崛起、因汽车产业兴旺，近年来智能车联网、集成电路、生物医药等新兴产业领域培育取得显著进展，成为以科技创新带动城镇化发展的典型范例。也要看到，新旧动能转换对就业人口结构转型、产业生态及配套设施 布局、城镇治理能力提升等提出更多更紧迫的要求。建议进一步储备培养更新人力资源结构，促进科技创新更适应城镇化应用场景，完善城市治理能力和政策环境，以持续引领区域经济高质量发展。

科技创新推动城镇化成效显著

自1958年8月确立为上海市“科学卫星城”以来，嘉定从以棉花、水稻闻名的农业县成长为以汽车为主导产业的制造业强区。工业化带动城镇化快速发展，城镇化率从1962年的3.5%提高至2022年的86.2%，常住人口从1960年不足4万人增长至2022年的189万人。嘉定一方面以汽车制造业引领技术创新与产业变革，为城市持续注入增长动力，另一方面引入大院大所，大量科技成果转化为现实生产力，推动城市跨越式发展。

（一）汽车制造技术迭代引领产城融合发展

在“以市场换技术”的跟随式创新阶段（1984—2009年），嘉定开拓夯实城市总体发展框架。嘉定于1984年引入德国汽车制造工艺技术和管理经验成立上汽大众，2001年全面启动建设上海国际汽车城，因“汽车嘉定”功能定位成为上海核心功能板块之一。在燃油车迈向电动化的自主创新阶段（2009—2019年），嘉定成为汽车技术转型前沿阵地，实现“郊区崛起”。2009年嘉定成为国内首个“电动汽车国际示范城市”，汽车产业为嘉定贡献了70%的产值、50%的GDP和40%的就业。在安亭新镇，约60%的小镇居民从事汽车产业。嘉定人口增速自2010年以来始终保持在全市前列，实现了城市经济和人口的“郊区崛起”。在智能网联的车城融合时代（2020年至今），嘉定推动科技应用场景和城市智慧治理双轮驱动。作为全国首个智能网联汽车试点示范区，嘉定聚集了智能网联汽车硬件设计和自动驾驶重点企业200多家。嘉定率先全域开放智能网联汽车测试道路，依托车路协同平台，实现对道路状况的智能预警，将典型测试路口的通行效率提高20%，有效提升交通运行效率和城市智慧化管理水平。

（二）借力大院大所，以科技赋能城市发展

一是大院大所迁入带来城市人口特别是高层次人才集聚。嘉定科学卫星城核心区城厢镇最初的人口是1959年至1961年迁入的上海科技大学、计算技术研究所等科研单位的6000名职工。目前，嘉定已集聚各类人才近40万人。其中，中高级科研人才约4万人，国家级、市级高层次人才专家和上海市领军人才近500名，两院院士近60名，是嘉定科技创新和城市竞争力的源泉。二是大院大所科技成果转化的产品提升城市生活品质。上世纪80年代，科研院所提供的棉布及棉织品涂料技术、核能辐射和激光治病等新技术，让嘉定医疗水平一度走在全国前列。三是大院大所联合企业组成科研生产联合体，持续推动科研成果转化为经济效益。院地合作方面，嘉定与中科院上海分院等合作建立国家技术转移中心嘉定产业基地，加速科研成果转化。校地合作方面，嘉定与同济、复旦、上大等高校构建“三园支撑”的合作格局。据统计，校地、院地合作企业已达千余家、年总产出达700亿元。

（三）城镇化应用场景有力拉动新质生产力培育壮大

一是积极利用城市开放式应用场景支撑汽车“硅谷”建设。在应用场景落地方面，商业化开展出租运营、无人配送、无人清扫、无人零售等示范应用，开放“大流量、高动态、高复杂”自动驾驶高速公路应用场景。在车城融合方面，嘉定建成全国首个轻量化、规模化车路协同环境和首张IPv6+智能网联、智慧交通和智慧城市多元业务承载网络，保障“车—路—云”高效协同，有效助力嘉定智能网联汽车创新高地建设。二是围绕“链主”企业打造产城融合创新生态圈。为推进高端医疗设备及生物医药创新引领区建设，嘉定联合医学影像设备龙头企业联影医疗共同打造联影小镇，致力于营建 “城、人、产”一体的高品质生活圈和产学研医融合的创新生态圈；兴建创新人才公寓和优质学校等公共服务配套设施；打造共享实验室等联合创新平台，降低科技型企业研发投入，提升对创新主体吸引力。目前已汇集各类生物医药功能型服务平台35个、医疗企业200余家，产业集群蔚然成势。三是“校地企”创新联合体支撑前沿科技孵化，校区、园区、城区融合发展。为推动集成电路创新成果转化和落地，嘉定联合中国科学院上海微系统所共同发起成立上海微技术工业研究院，并与上海大学微电子学院等高校合作，积极探索“成果发现—概念验证—园区服务、投资与孵化贯通”的模式。

科技创新推动城镇化面临的问题和挑战

（一）新旧产能交替带来老行业就业人口安置难题

2024年3月，新能源汽车在新销售汽车中的渗透率首次超过了一半，势不可挡的电动化产业革命对传统燃油车产业带来严峻考验。一是行业技术转型对劳动力需求产生巨大冲击。2024年5月，某合资车集团的部分燃油车品牌销量几近腰斩，销量下降引发大规模停产、并产、裁员。2023年财报期内，集团在职员工减少近万人。二是技术人才转型转岗面临挑战。长期专注于燃油车发动机、机械设计与制造的技术人才，在短时间内很难掌握新能源汽车全新的“三电”（电池、电机、电控）技术体系和工作方法，对学习能力和适应性提出了较高要求。同时，智能驾驶系统架构师、环境感知架构师、车联网系统工程师等新兴岗位虽然薪资数倍于传统车辆机械工程师，但技能门槛较高，嘉定本地燃油车厂工人很难直接胜任。

（二）新技术推广应用掣肘于地区产业生态和配套设施建设滞后

一是算力中心等数字基础设施建设缓慢。由于技术配套不足、土地获取和审批流程复杂、资金投入巨大，计算中心建设进展缓慢，制约了嘉定打造世界智能网联汽车创新高地的目标实现。数据计算处理能力和存储空间不足难以支撑AI大模型训练，限制了人工智能相关高科技企业在嘉定的产业升级和技术创新。二是加氢站等绿色基础设施建设滞后于应用需求。一方面由于加氢站用地需求特殊，且涉及环评、消防审批等繁琐流程，造成土地审批困难；另一方面，由于制氢、运氢、储氢和加氢的技术瓶颈，加氢站运营效率和负荷率普遍偏低，而加氢站商业化规模化因氢气价格高和整车成本贵受到制约。

（三）适应新质生产力壮大的生产关系形成偏缓

生产关系建设滞后既是困扰嘉定科技创新与新型城镇化互动互促的紧箍咒，也是国家层面新质生产力发展壮大过程中共同面对的难题和“卡点”。一是政策法规存在大量空白，导致新技术难以落地应用。氢气是一种危化品，但嘉定投入巨资打造的氢能港并非专门的化工园区，无法在其中进行危化品的生产活动，园区企业的研发、生产和应用等方面活动皆受到制约。再以吉利汽车甲醇商用汽车项目为例，尽管项目本身具有前瞻性，但由于甲醇加注和运输的监管政策尚未明确，无法按照加油站标准进行审批和监管，制约了吉利汽车研发成果的推广应用。二是原创性技术和产品遭遇监管“无人区”。部分创新药缺乏审批参照标准，甚至如美国食品药品监督管理局（FDA）或欧洲药物管理局（EMA）等国际监管机构也缺少相关审批经验，需依赖行业认可的“替代”标准。试行政策的适用性不足且频繁变动，导致临床验证陷入困境，而许多创新药因缺乏历史数据而难以应用。。

推动科技创新与新型城镇化互动互促的对策建议

新质生产力创造“新供给”，新型城镇化带来“新需求”。面对新一轮科技革命和产业变革带来的机遇与挑战，当前应因地制宜推动新质生产力和新型城镇化互促发展，通过“新供给”与“新需求”的高水平动态平衡，实现经济社会的全面进步和持续繁荣。

（一）统筹推进主导产业劳动力技能提升，持续优化城镇就业结构

围绕新兴就业需求，统筹推进相关行业职业技能提升与从业人员转岗，持续优化城镇就业结构。一是构建针对性强的职业培训与再教育体系。结合产业工人自身职业技能，分类开设与产业发展同步、符合市场需求的专业课程，鼓励在职人员参与继续教育，提升职业技能水平，确保劳动力队伍能够适应产业转型升级的需求。支持车企开展技术培训，如上汽集团与腾讯合作“数字化人才培养项目”，聚焦数字化运营、产品开发设计、汽车+互联网、信息安全、数据分析挖掘等板块展开深度共创。二是培育匹配度高的新产业、新赛道就业机会。研判新兴产业用工需求，推动新能源汽车后市场维修保养、动力电池管理、车辆改装相关行业发展壮大，促进智能机器人、清洁能源设备、先进模具等领域制造业企业落地，为现有从业人员提供更多高质量就业岗位。针对新能源汽车对销售与服务岗位的旺盛需求，推动制造业岗位向服务业岗位转型。三是制定应变力足的重点行业社会保障机制。建立健全失业预警和应对机制，为受产业转型影响的从业人员提供再就业指导和心理辅导。优化社会保障体系，确保从业人员在转岗或失业期间能够得到必要的经济支持和生活保障。

（二）深度开放城镇居民未来生活场景，高效聚集颠覆性科技创新要素

一是制定场景开放清单。积极谋划无人驾驶、远程医疗、智能家居、数字金融等城镇居民未来生活场景在辖区内深度开放，以“场景红利”高效吸引全球范围内颠覆性科技创新要素不断聚集。二是积极引导居民生活方式变革。联动科创企业、产业资本，通过资金补贴、教育培训、宣传推广等方式，鼓励城镇居民积极参与颠覆性科技创新成果的应用实践，体验更加智能、绿色的生产生活模式。三是加快升级数字基础设施。探索推动低轨卫星互联网区域专用网络建设，优化热数据处理中心布局，搭建本地计算、边缘计算联动平台，为颠覆性科技创新成果提供全球领先的数字化支撑体系。

（三）全面完善服务于颠覆性科技创新的政策监管，科学升级城镇治理体系

一是为本地新兴产业制定灵活监管政策。围绕新能源汽车智能网联、无人驾驶、高端医疗设备制造等领域建立政策动态调整机制，确保政策监管的时效性和适应性，及时响应科技创新和市场需求的变化。二是深化城镇治理技术的创新应用。积极采用大数据、人工智能、多维度传感等前沿技术，实现政策制定、执行、监管的全面智能化升级。搭建智能化分析模型，应对颠覆性科技创新给城镇治理带来的新挑战、新情况。三是打造开放、包容、互动的政策制定与执行环境。通过举办公开听证会、建立政策咨询机制、开展民意调查、完善反馈机制等措施，确保相关监管政策的制定和执行更加贴近民意、反映民情、汇聚民智。

（本文系中国城市和小城镇改革发展中心2024年度重点课题《颠覆性科技创新对新型城镇化的变革性影响研究》（项目编号：2024A04）研究成果转化。）

（执 笔 人：姜江，蒋阿简，张惠强，周君，曹琳，杨颍。姜江，中国城市和小城镇改革发展中心副主任，研究员）

微信编辑：今朝

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