确权决定以外的涉及农村集体土地的其他行政行为均非复议前置

最高人民法院司法解释

第七条土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权,直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

——《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定＞（2011年8月7日，法释［2011）20号）

最高人民法院法官著述

一、土地承包经营权证案件的审理《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，根据本条规定，当事人对颁发土地承包经营权证或者林权证等证书不服，可以直接向人民法院起诉，不属于行政复议前置的范围。《农村土地承包经营权证管理办法》第2条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第五条规定，农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。因此，人民法院在审理承包经营权证引发的案件中，一般仅对土地承包经营权证或者林权证等证书的范围是否与土地承包经营合同或者林地承包经营合同相一致，通常不对合同本身是否合法、是否侵犯当事人的权益作出判定。

当事人因土地承包经营权发生争议的，应当按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》所确定的程序，先经过协商、调解和仲裁的程序来解决。而农村土地承包经营纠纷主要包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;（三）因收回、调整承包地发生的纠纷;（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。

二、因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷的处理《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第2条规定，因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。最高人民法院法释〔2005）6号《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第2款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。第1条第3款规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。据此，村民对被征收的土地补偿费标准或者补偿费用产生异议的，应当通过行政复议或者行政诉讼的方式解决。而目前大量存在的“岀嫁女、入赘婿、服役军人、大中专学生、服刑人员”主张土地承包经营权、主张分配土地补偿费的纠纷，就可以起诉村委会的方式来解决。同时，《村民委员会组织法》第36条规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。因此对这类纠纷，也可以通过对乡镇人民政府提起行政诉讼的方式来解决。

但不论当事人是选择起诉村委会通过民事诉讼的方式解决,还是选择起诉乡镇人民政府通过行政诉讼的方式来解决，都无法回避“农村集体经济组织成员资格”或“村民资格”的确定问题。此实质是农村集体成员的权利主体问题。目前对农村集体经济组织成员资格并无法定标准的情况下，单以哪个标准都会存在这样那样的问题。我们认为，农村集体经济组织成员资格的认定应当以是否在农村集体经济组织所在地生产、生活和依法登记的农村集体经济组织所在地常住户口为基本判断标准，结合考虑农村集体土地对其所具有的基本生活保障功能。人民法院在审理此类案件中，应综合考虑相应标准在整个农村社会层面所具有的价值，不能以某个极端的特例否定具有普遍合理性的处理思路。其判断的一般原则是：以形成较为固定的生产、生活关系，并依法登记所在地常住户口作为判断取得农村集体组织成员资格的形式要件；以需要本集体经济组织农村土地为基本生活保障为实质要件，综合考虑农村富余劳动力向城市转移的大趋势等各种因素分析判断。

根据以上基本的判断标准，集体经济组织成员资格的取得一般有以下几个方式：1.因农村集体经济组织初设而取得;2.因出生而取得;3.因婚姻而取得;4.因收养而取得;5.因法律或政策规定迁入务农而取得。

而判断农村集体经济组织成员资格的丧失，则应遵循以人为本的原则，在其未取得其他社会保障以前，一般不宜认定其农村集体经济组织成员资格的丧失。以下三类情形被注销或迁出本集体经济组织所在地常住户口的人，可认定其丧失成员资格：1.死亡;2.已经取得其他农村集体经济组织成员资格;3.取得城镇非农业户口并且纳入国家公务员序列或城镇企事业职工社会保障体系。由于成员资格的认定关乎农民的基本的民事权利，因此，除此之外的其他类型认定资格丧失，应当慎之又慎。

在审判实践中，对于外岀经商、务工、学习、服兵役、两劳服刑等人员的资格认定，应结合其是否以原集体经济组织农村土地为基本生活保障,对照资格取得和条件确定;无法确定是否丧失成员资格的，原则上应予保留。对于基于婚姻、收养关系流动的人员原则上应以实际生产、生活所在地集体经济组织成员资格予以认定。对于空挂户、回乡退养人员等未与集体经济组织之间形成较为固定的延续性联系，不以农村土地作为基本生活保障的人员，可将其成员资格予以排除。

——江必新主编:《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉理解与适用》，中国法制出版社2013年版，第96~98页。