郡县——单位——社区，政府基层行政能力的极限（上）

江西新余火灾事故的调查落下帷幕，在痛骂违法违规建设运营商、为逝者们惋惜的同时，我们更应该思考，为什么这些人能做出这样违法的事情而没有被察觉？街道办有没有安排常态化的巡逻检查？当地的社区自治有没有发挥作用？今后又该怎么做？

这些问题总结起来就是一句话：现代社会，政府基层行政管理的极限在哪里？

要搞明白这一点，我们必须从先秦的郡县制开始讲起。

楚首创县制，一开始是权宜之计而已，所谓“灭国为县”，楚国在攻灭一些小诸侯国后，于该地置县，辖区一如原疆域。县的长官由楚王直接任命，不可世袭，这在当时极大地加强了楚国的中央集权以及楚王的君主专制。

然而自楚声王被刺杀后，楚国的封君制逐渐失去了掌控——这其实也很简单，楚国并没有在全国进行彻底的县制改革，而是“灭一国置一县”，可天下哪里有那么多小国供你灭呢？等到战国七雄国土基本稳定（我们也可以说楚国无法通过外部获取利益增量时），楚国内部的矛盾就暴露了出来。

很快，各地封君再度掌控了财政、行政、建立军队等权力（向更早的分封制趋同，而这也是历史的必然），于是楚声王之子楚悼王任命吴起为令尹，变法改革。结果我们都知道，吴起大刀阔斧、杀得贵族人头滚滚的变法，随着他和楚悼王的尸体一起被贵族们射出的箭矢射为虚无，人亡政息。

秦灭六国，废分封，立郡县，分天下三十六郡，后又增至四十一郡，分管756县，自此设立了中央政府——郡守——县令的三级治理格局。

汉承秦制，至武帝时期，天下承平日久（基本上），地方豪强权贵逐渐崛起，出于加强中央集权的需要，汉武帝重新分天下为十三州，每州设刺史一人，以监察所在州部的郡国官僚权贵。

刺史最初仅有监察检举之权，但随着时间的推移，逐渐开始侵吞地方行政官员的权力，这其实也很好理解，在信息沟通成本极高的西汉社会，不受地方挟制的监察权=随时直达天听的弹劾罢免权，地方又怎能不倾尽全力“结刺史之欢心呢”？

至王莽改制，刺史终于成为州一级的军事行政长官，东汉光武帝更是“罢州牧，置刺史”，至此，州彻底成为了自秦郡县制以来的三级治理体系中的新一级，郡县制成长为四级治理体系：中央政府——州刺史——郡守——县令。

然而，这个新出现的州一级政府的实力太过强大，很容易在时间的推移下变成中央政府的不稳定因素，黄巾起义的短暂放权后各地军阀崛起就证明了这一点。

南北朝时期，为了避免汉末诸侯割据重现，南北两朝都默契地进行了拆分州郡，将大州大郡拆分成更多的小州小郡，以削弱地方政府的权力。

北周大象二年（580年），北朝的州竟泛滥到了高达211个。刘宋则是“凡二百三十八郡，一千一百七十九县”，所谓“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目”。

至隋朝一统，隋罢天下诸郡，以州统县，这等于又回到了秦朝时期的三级治理结构：中央政府——州——县。

而后唐又增设道，分天下为十六道，再度变成四级治理体系：中央政府——道——州——县。

此后千余年，封建王朝就不断重复着三级、四级结构破坏与重建的循环，宋设路，元置省，不外如是。

大家想必都意识到了，之所以封建王朝的行政体系要不断更新迭代，是因为受制于古代的交流通讯成本，每一级政府的管理范围是有极限的，分级太少无法治理整个国家，分级太多就政令不畅、中央集权不足。

但是，看官们是否注意到，无论怎么改制，封建王朝始终不曾对最低层的县一级政府进行进一步的拆分，这是为什么呢？

如果说三级——四级政府治理体系是封建王朝中央集权所绕不出的死穴，那么县政府就代表着农业社会下政府基层治理的极限。

农业社会，县就是中央政府政令所能触及的最末端，所谓皇权不下县，就意味着皇帝的意志最多只能延伸到县政府，而县以下则由地方士族豪强和宗法关系、儒学道德礼教来进行基层治理。

譬如在唐朝时期，纵然是天子脚下、皇城根上，长安城也不得不沿着朱雀大街分成两半，街东归万年县辖，街西归长安县辖。而明清两朝，北京城也是分属大兴、宛平两县进行管辖治理，想要像今天这样，将京城划分成一百多个街道办事处进行细致的基层管理，是农业社会的生产力所无法企及的。

新中国取代旧社会，尤其是实现了全面工业化后，郡县制的命运也就走到了终结，但仍有许多残骸由于历史惯性的缘故仍旧存在于当代社会中。

而街道办事处，则代表了社区制的建立。

在社区制之前，西河想先讲述一下单位制，与郡县制一样，单位制一样给当代社会留下了许多历史遗迹，只不过它相较于前者要更加年轻，仅有几十年而已。

准确地说，并不是单位制独立取代了郡县制，因为它只在新中国工商业发达的城市存在，而更为广大的农村地区，则是由人民公社来进行基层管理的。

人民公社既是基层的行政组织又是经济组织，所谓“政社合一”，就是说人民公社实际上是一个牌子履行两种职能，在八十年代之前，人民公社在农村地区相当于乡镇一级的政府，集行政、审判、监察、生产等权责于一体。

这种体制下，生产资料公有化程度高，劳动所得全部归公，实行供给制和工资制相结合的分配制度。

‌八十年代后，中国逐步放弃了人民公社制度，在农村地区开始重新建立乡政权。

这里要提一句，为何当时还没有实现工业化的新中国，能够超越农业社会的极限，建立起比县更细化的人民公社来基层管理呢？

有两点原因：首先，尚未实现工业化不代表完全没有可以使用依赖的工业力量，别的不提，1955年，新中国就实现了拖拉机的国产制造，而七十年代后，化肥也实现了基本国产，而拖拉机和化肥所带来的生产力增幅，足以超越整个农业社会所有进步之和。

其次，生产力三要素的首位就是劳动力，人永远是生产力的不可忽视的重要一环，新中国消灭了地主阶级，解放了广大农村地区的劳动者，更为中国的农民们提供了人类社会存在以来从未有过的住房、教育、卫生、医疗条件，自然能够真正做到那句话——解放生产力。

而人民公社制度被废弃的原因，则是因为它是与改革开放前的计划经济体制深度绑定的，如今要走市场经济了，自然要改革。

而步入社区制之前，城市基层管理依赖的是单位制。

所谓单位制，西河在上篇《从单位制走向社区制的阵痛》一文中做过完整细致的分析讲述，这里我们可以大致概括一下——以工厂为核心的单位，是城市基层管理的最基础单元，单位内，工人在政治上基本依附于工厂领导，在经济和社会关系上高度依附于工厂；单位外，地方政府则反过来依附于工厂的兴衰（这一点随着国企纪律涣散和官僚主义兴起而逐渐消失）。

本文讨论的核心是基层管理，因此我们不去研究单位制的优劣，只讲单位制的基层管理是怎样的。

说来有趣，在人民公社已经实现生产队民主选举（当然也有宗法血缘的影响）的时代，更为发达的城市单位制在基层管理时，反而与农业社会极为类似——人身依附和熟人社会。

单位制下，由于经济上完全依附于工厂，下岗就意味着从工业社会堕落到近乎“万劫不复”的农业社会（阶级降级）；且社会关系也依附于工厂，有些人从出生到死一辈子都在“工厂——国企生活区”这两点一线中生活，而人是社会关系的总和，离开了单位几乎就无法再“做人”，因此无论是生产生活还是政治倾向上，工人都是直接人身依附于工厂里的领导。

工作不积极？由直属领导来责罚；分配房子的先后？由直属领导来决定（小孙还年轻，先照顾老同志嘛）；甚至你夫妻关系不和睦，工友们越劝两人吵得越凶，直属领导一发话，两人瞬间就焉了——因为他们都知道，单位领导几乎能决定你的一切。

在这种体制下，政府基层管理能力是否了超越农业社会的极限呢？是的，单位内部的基层管理之细致，甚至远远超越了人民公社的极限，因为依托于工厂的强大工业经济能力，单位甚至能够在更加复杂的三维居住结构下实现更高水平的基层管理。

工业化之前，人类的住房基本上都是平房，呈点状或片状分布，一户人家在生活中最多只能和两三户邻居交流，而且往往两户人家的院门相隔甚远，因此发生矛盾的概率相对较低——“左邻右舍”。

而在工业化之后，人类住上了立体化的楼房，形成了三维分布，楼房的各种机制连接更加普遍，如果是社会原子化后的社区制还好，但偏偏此时是仍处于单位制下的封闭熟人社会中，人们的生活环境就瞬间复杂了起来。

简单举几个例子：在农业社会，你不会因为楼上漏水而全家被“雨”淋；你也不会因为楼上楼下夜晚难以忍耐的噪音恨不得一刀砍了对方；你更不会因为同一栋楼里的某个冒失鬼家煤气泄漏而全楼几十户家庭被炸上天——这些都是综合立体化住宅所反映的环境复杂化。

然而，面对这些前所未有的复杂问题，单位制凭借着工人对其在经济、政治、社会关系上的高度依附，再附以熟人社会的人情道德关系，可以说基本解决了一切基层管理问题，至少在九十年代国企纪律涣散之前，城市单位制的基层管理是非常成功的，尽管是在压榨农民和阶级固化的基础之上。

和人民公社制度一样，单位制之所以能存在，就是因为高度集中的计划经济，而随着九十年代后期国企破产，改革开放，单位制也就不复存在了。

自此，中国的基层管理终于从郡县制——单位制/人民公社——走向了社区制。

……（未完待续）

文/湖岸西河