理论热点丨以“生态飞地”推动多元化生态补偿

核心观点

　　“飞地”补偿模式的核心在于直接利用地理和政策优势，为源头保护地区提供受益地区的物理空间和政策支持。这种模式不仅仅是简单的财政转移，而是通过实地的经济活动为源头地区带来持续的经济利益。

■ 谭荣 郧文聚　　

　　南水北调中线工程为北京等北方城市带来了宝贵的水资源，同时也对沿线省份如湖北、河南和陕西的生态环境和经济发展带来影响。根据《生态保护补偿条例》，为了合理补偿这些源头保护区的牺牲与努力，笔者建议在北京市设立一个以“丹江口园”命名的产业园区，引领示范“生态飞地”的新型生态保护补偿模式。

　　南水北调中线工程生态保护补偿应探索多元化路径

　　南水北调中线工程作为规模巨大的水资源调配工程对保障区域发展安全、提高水资源配置效率等具有重大意义。然而工程沿线省份（特别是湖北、河南、陕西等地）面临的生态保护压力和成本亦巨大。因此，探索多元化生态保护补偿路径对于工程的可持续性尤为重要。

　　第一，财政纵向补偿仍是最直接的补偿方式。通过中央和地方财政对源头地区进行资金补偿，用于改善当地基础设施、加强生态保护和修复等工作。亦可考虑设立生态保护奖励机制，对表现突出的单位和个人给予额外奖励。

　　第二，地区间横向补偿是急需探索的方式。除了直接的资金补偿外，共享土地、技术、人才等生产要素也属于可行的补偿方式。其中，“生态飞地”模式值得关注。它是指受益地打破行政区划限制，在源头地区做好生态保护的前提下，双方共享受益地的发展成果。实践中出现了“正向”“反向”等不同飞地形式。“正向”是资金、技术、人才等由受益地“飞”出，多以产业项目协作的形式投入到源头地区；“反向”是源头地区的资金等要素“飞”出，投入到受益地开展项目建设，享受受益地的区位、技术、人才等优势。

　　第三，市场化补偿机制是财政纵向或横向补偿的重要补充。各地通过推动诸如生态产品认证、生态旅游等市场化机制带动当地经济发展，使得生态保护不再只是道德或法律的要求，而是成为与追求经济利润相兼容的活动。这种方式能够有效结合生态保护与经济利益，实现生态保护与经济发展的可持续。另外，市场化机制还有利于资源使用更加高效，以及创造更多需求进而促进技术创新等额外的正向效益。

　　借鉴浙江“山海协作”，实施“丹江口园生态飞地”补偿模式

　　“山海协作工程”是一项促进区域协调发展的重大举措，促进了浙江的区域协调发展，也使浙江成为全国区域协调发展领先的省份。“山海协作工程”旨在加强沿海发达地区与浙西南山区、海岛等欠发达地区在产业开发、新农村建设、社会事业发展等方面的项目合作，努力推进欠发达地区加快发展和发达地区产业结构优化升级。

　　“飞地”是山海协作工程中的重要制度创新，促进了浙江全省的区域协调发展。“飞地”补偿模式的核心在于直接利用地理和政策优势，为源头保护地区提供受益地区的物理空间和政策支持。这种模式不仅仅是简单的财政转移，而是通过实地的经济活动为源头地区带来持续的经济利益。“飞地”模式还可以促进人才和技术的流动。通过在受益地建立研发中心和培训设施，源头地区的企业和研究机构可以利用更广泛的资源和市场进行创新和发展。

　　依据《生态保护补偿条例》，借鉴浙江省“山海协作”的成功经验，在南水北调中线工程生态保护补偿机制中实施“生态飞地”模式，比如“丹江口园生态飞地”，形成一种“生态飞地”补偿机制，不仅能够保障实现生态保护补偿的目标，且有望取得更为显著的社会效益和经济效益。

　　“正向飞地”模式。“正向飞地”是由南水北调中线工程受益地（比如北京）“飞”出资金、技术、人才等，投入到源头地区建设“飞地”。北京提供资金、技术、品牌、管理等优势资源，丹江口周边地区提供土地、劳动力、原材料等生产要素。

　　“反向飞地”模式。“反向飞地”是由丹江口周边地区“飞”出资金或产业等，到北京建设“飞地”，开展科技研发、人才培养、创新孵化等多领域合作。北京提供优质地块、完善的市场经济体系和优质的营商环境，丹江口周边地区则提供特色资源并引入地域产业。丹江口周边地区利用北京高层次人才和科研机构集聚的优势，促进本地优势企业的创新和加速发展。

　　在实践中还可以探索一些创新模式，例如“科创飞地”“消薄飞地”等。“科创飞地”核心不在地，而是地上承载集聚的高端创新要素。比如，在北京重点开展成果转移、创新孵化、人才服务、金融合作等前端创新业务，后端产业落地仍保留在丹江口周边地区，真正意义上带动后者优化本地产业结构和提升经济发展水平。另外，“科创飞地”可以灵活叠加“消薄飞地”形成新的路径，即由丹江口周边地区整合集体经济薄弱村的资金资源参与到“科创飞地”建设中，依托成熟的开发区（园区）、高能级的产业平台，联合开发可持续发展项目并取得固定收益的模式。

　　实施“丹江口园生态飞地”补偿模式不仅有助于提升源头地区的生态和经济条件，也能促进南水北调中线工程的可持续性和区域发展的均衡性。这种模式还能够为大范围跨地区的生态补偿机制提供示范。

　　建立“丹江口园生态飞地”的一些注意事项

　　一是政策支持。“飞地”补偿模式需要明确且精准的政策支持。国家和相关省级政府应该出台具体措施，包括税收优惠、土地政策，以及财政支持，确保丹江口周边地区能在“飞地”中稳定发展，实现生态保护与经济增长的双重目标。

　　二是合理布局。在“飞地”建设初期，应考虑地理位置、交通便利性、环境影响评估等因素，在北京合理布局“丹江口园生态飞地”。在规划布局的过程中，应充分听取各方意见，在形成高度共识的前提下推动落地。

　　三是经济与生态双重效益。选择在“飞地”中发展的产业时，应优先考虑那些既能带来经济效益，又能促进生态保护的产业，如环保新材料、绿色能源、生态农业等。这样既能促进经济增长，又能进一步保护生态环境。

　　四是持续的财政和技术支持。为了确保“飞地”能长期稳定运行，丹江口地区和北京等地都应该提供持续的财政资助和技术支持，包括但不限于建立专项资金、提供税收减免、技术转移和人才培训等。

　　五是跨区域合作机制。建立有效的跨区域合作机制，通过设立常态化协作机制，保持丹江口地区与北京之间的信息流通和协调合作，解决可能出现的问题，共同推动项目的持续改进。

　　六是监督和评估。建立一个透明的监督体系和定期评估机制，不仅监控财务流动，也评估“飞地”在经济和生态上的实际效益。评估结果应向公众公开，以增加项目的透明度和公众的信任。

　　（谭荣，浙江大学求是特聘教授；郧文聚，自然资源部土地工程技术创新中心主任、研究员）

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