迁入设区的市转为非农业户口,是丧失农村土地承包经营权的条件

最高人民法院裁判文书

王淑荣与何福云、王喜胜等农村土地承包经营权纠纷案 最高人民法院提审认为，王淑荣作为城市居民,在二轮土地延包中不享有土地承包经营权。第一，王淑荣于1992年1月将户口从王振学家迁至白城市新立派出所辖区内落户。《农村土地承包法》第二十六条第三款规定:“承包期内，全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”可见迁入设区的市、转为非农业户口，是丧失农村土地承包经营权的条件。由于目前我国法律没有对农村居民个人丧失土地承包经营权的条件作出明确具体的规定，因此，只能比照法律中最相类似的条款进行认定,上述规定应当成为认定在第二轮土地承包中，王淑荣是否对王振学家承包的土地享有承包经营权的法律依据。此时王淑荣的户口已经迁入设区的市，成为城市居民，因此不应再享有农村土地承包经营权。当地第二轮土地承包仍依照土地承包法第十五条之规定，以本集体经济组织的农户为单位。延包的含义是只丈量土地,不进行调整。符合增人不增地、减人不减地的政策。王淑荣此时已不是王振学家庭成员，在二轮土地延包中不享有土地承包经营权。第二,《农村土地承包经营权证》是民事案件中认定当事人是否具有农村土地承包经营权的重要依据。

王振学起诉是因为沸北区农村土地承包仲裁委员会作出的裁决，确认王淑荣在其家庭承包的土地中享有0.964亩土地承包经营权。该裁决书中有如不服裁决，可在30日内向法院起诉的内容。因此，法院应当受理此案并作出判决。另外，王淑荣并未请求当地村委会另行向其发包土地，而是主张在王振学一家承包的土地中，享有1.08亩承包经营权。故对于上述发生在平等主体之间的民事权益之争，不应通过行政诉讼解决。最高法院判决撤销了吉林髙院的再审判决和白城中院民事判决，维持白城中院的二审判决。

——《最高人民法院公布人民法院保障民生第二批典型案例》，载《最高人民法院公报》2015年第3期（总第221期）。

何某云等三人与王某荣土地承包经营权纠纷申请再审案（最高人民法院民事判决书）

要点提示:本案的争议焦点在于王某荣是否享有土地承包经营权。根据农村土地承包法第十五条的规定,结合我国有关“增人不增地、减人不减地”、维持农村土地承包关系长久不变的政策，以家庭承包方式取得的土地承包经营权的主体是农户，农户成员之间对土地承包经营权形成共有关系，因而，判定当事人是否享有土地承包经营权的关键，在于认定其是否属于农户成员。本案中，王某荣在第二轮土地承包时，已经脱离王某学家这一农户组织，不再是该集体经济组织成员，故王某荣并不属于王某学家以农户为单位取得的土地承包经营权的共有人之一。区人民政府颁发的农村土地承包经营权证，以及王某荣并未与王某学签订过承包协议、从未履行过土地税负等相关义务等事实，亦佐证了王某荣并不享有土地承包经营权。

最髙人民法院经审理认为:本院再审中当事人争议的焦点是王某荣是否属于何某云等三人家庭二轮土地承包经营权的共有人。本院再审庭审中，双方当事人实际上对王某学代表其家庭与三跃村村委会签订二轮土地承包合同的效力并无异议，争议的实质问题是，王某学家二轮承包的4.82亩土地中，承包经营权的共有人是否包括王某荣。王某荣主张其对王某学家二轮承包的土地中的1.08亩享有承包经营权的主要理由是，在1982年下半年,三跃村第一轮发包土地时，王某荣的户口在王某学家，当时王某学代表其家庭承包的5.4亩土地，每人平均1.08亩，其中包括王某荣在内。1997年三跃村村委会进行第二轮土地发包时，由于是延包，所以仍然应当包括王某荣在内。本院认为,王某荣作为城市居民，在二轮土地延包中不享有土地承包经营权。第一，王某荣于1992年1

月25日将户口从王某学家迁出，落户于吉林省白城市新立派出所辖区内。农村土地承包法第二十六条第三款规定：“承包期内，全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”可见迁入设区的市、转为非农业户口，是丧失农村土地承包经营权的条件。由于目前我国法律没有对农村居民个人丧失土地承包经营权的条件作出明确具体的规定，因此，应当比照法律中最相类似的条件进行认定,上述法律规定应当作为认定三跃村1997年开始的第二轮土地承包中，王某荣是否对王某学代表其家庭承包的4.82亩土地享有承包经营权的法律依据。显然，此时王某荣的户口已经迁入设区的市,成为城市居民，因此,不应再享有由农村居民享有的农村土地承包经营权。三跃村第二轮土地承包仍然是依照农村土地承包法第十五条之规定，以本集体经济组织的农户为单位，期限是30年。延包的含义为只丈量土地，不进行调整，符合增人不增地、减人不减地的政策。王某荣作为城市居民，此时已经不属于王某学家庭成员，在二轮土地延包中不享有土地承包经营权。第二，地方政府颁发的农村土地承包经营权证是人民法院在民事案件中认定当事人是否具有农村土地承包经营权的重要依据。2005年5月22日，吉林省白城市沸北区人民政府向王某学颁发了农村土地承包经营权证，该证记载,王某学家承包4.82亩土地，承包经营权共有人有：王某学、何某云、王某东、王某胜。其中没有王某荣的名字。王某荣主张，王某学所持农村土地承包经营权证上记载的土地承包经营权共有人姓名是根据王某学个人填写的情况登记,三跃村村委会和发证机关均不对此进行审查;土地承包经营权共有人姓名中没有王某荣的名字完全是王某学隐瞒真实情况的结果。本院认为，王某荣的上述观点缺乏依据且与实际情况不符。如果王某荣的户口仍在王某学家且为农村户口，则王某学所持农村土地承包经营权证中有关共有人的记载错误。在王某荣将户口迁至设区的市并转为城市户口以后，上述权证中有关土地承包经营权共有人的记载并无错误。吉林高院再审判决有关“王某荣仍享有土地承包经营权”的认定,缺少事实和法律依据,本院依法予以纠正。

王某学之所以向沸北法院起诉,是因为2007年10月30日吉林省白城市沸北区土地承包合同仲裁委员会作出农仲裁字(2007)052号裁决书，确认王某荣享有0.964亩土地承包经营权。该裁决书中有“如不服本裁决，可在收到本裁决之日起三十日内向洗北区人民法院提起诉讼”的内容。因此，洪北法院受理王某学的起诉符合农村土地承包法第五十二条之规定。人民法院必须对案件作出判决,而不能驳回当事人的起诉。且王某荣并未请求三跃村村委会另行向其发包土地，而是主张在何某云、王某东、王某胜一家承包经营的土地中，享有1.08亩承包经营权。故对于上述发生在平等主体之间的民事权益之争,亦不应让其通过行政诉讼解决。

综上所述，吉林高院再审判决以二轮承包系延包为由，判决王某荣仍享有案涉土地承包经营权，适用法律错误,本院依法予以纠正。白城中院(2009)白城民再字第12号民事判决认为,王某学诉请确认王某荣无土地承包经营权，不属于人民法院受案范围，故判决撤销了(2008)白民一终字第120号民事判决和(2007)白洗民二初字第171号民事判决第二项，即确认王某荣没有土地承包经营权的判项。白城中院的再审判决，亦没有解决王某学请求确认王某荣是否对其家庭承包的土地享有承包经营权的问题，也使得农村土地承包法第五十二条赋予当事人的因不服土地承包合同仲裁委员会裁决而向人民法院起诉的权利落空。何某云等三人的再审请求部分有理，应予支持。

—杜万华主编：《最高人民法院民商事案件审判指导》第4卷，人民 法院出版社2016年版，第20-31页。

最高人民法院法官著述

本案属于以家庭承包方式取得的土地承包经营权纠纷，历经四级法院多次审理，基本事实清楚。对于1997年第二轮承包是重新发包还是延包，实际上也属于理解认定上的问题。根据原审审理情况及当事人申请再审的事由可知，本案的争议焦点在于，已经迁入设区的城市、转变为非农户口的王某荣是否仍然享有土地承包经营权。应当认为,在第二轮土地承包中，王某荣已经迁入设区的城市落户，不再属于农村集体经济组织的成员,亦不享有土地承包经营权。

根据农村土地承包法第三条第一款“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”，第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，第二十六条有关发包方收回承包地的限制条件以及第二十七条有关发包方调整承包地的规定可知，“农户”是以家庭承包方式取得的土地承包经营权的分配单位与权利主体，而“集体经济组织成员”则是对主体资格及其范围的限定,不属于集体经济组织的个人或单位通常被排除在承包方之外。由此,可以明确以下两点：

其一,农村土地承包实行的是以农户为单位的承包方式，即与农村集体经济签订土地承包合同的主体是农户。农户是一个集合概念，是由单个农民以血缘、

婚姻等为纽带组合而成的具有社会学意义的单位。由于农户才是家庭承包经营权的主体，故农户内部成员的变化,如出生、死亡、婚嫁、户口迁出或迁入等，通常不会引起土地承包权的收回或调整，农村土地承包法也未将其列为发包方收回或调整承包权的事由，除非整个农户不复存在或全家迁入设区的市并转为非农业户口。显然，这与我国赋予农民长久稳定的土地承包经营权以及“增人不增地、减人不减地”的基本政策是相吻合的。然而，这并不意味着内部成员的变化不会引起承包权的任何变化。事实上，由于以家庭承包方式取得的土地承包经营权在农户家庭内部形成了一种共有关系，即该土地承包经营权是农户成员共有的一种财产权利，故内部成员的变动，如某个成员死亡,在内部关系上会对成员自身及其他共有人的权利产生影响。需要注意的是，虽然农户是由家庭结合而成的承包单位,但农户并不能与家庭划等号，农户成员与家庭成员也不是同一概念。譬如，一个农户成员在其考上大学并被招录为公务员之后,其家庭成员的地位并无改变，只是不再属于农户成员。目前，现有法律对于农户内部成员变化之后应当如何分割农户的土地承包经营权及收益等问题，尚无明确规定。然而,既然我国的土地承包制度是以农户为单位的承包方式，那么，就应当进一步明确农户在承包中的主体地位，即不论农户成员如何变化，只要是在这个农户中生产生活的人员，就应当享有农户成员的权利，履行农户成员的义务;而对于已经脱离农户的成员，除非当事人之间有约定,或者法律有特别规定，则不宜再享有农户成员的权利。当然，从完善农村土地承包经营权的意义上来说,脱离农户的成员的利益也应当加以保护，但这是立法层面的问题，有待补充完善。

其二,土地承包经营权是农户成员进行正常生产、生活的基本保障,而不是市民的基本保障。农村土地承包法第二十六条规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内,承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿。”关于该条规定,全国人大法律委员会在《中华人民共和国农村土地承包法（草案）》修改情况汇报中作岀的解释是:“对于全家进城落户的,它们已经不属于农村集体经济组织的成员，不宜再享有在农村作为农业生产生活基本保障的土地承包经营权，应当交回承包地,让留在农村的农民有较多的土地耕种，这样较为合理。”该立法解释表明，土地承包经营权是农户成员的基本生活保障，而不是对市民的基本保障，让留在农村的农民有较多的土地耕种更为合理。虽然这是对全家进城落户所作的说明，但对于农户内部成员变化后的承包权之内部分割，实际上也具有参照、指导意义。由于我国长期存在的城乡二元体制，使社会保障制度在农村相当薄弱，故土地承包经营权天然地承担起了填补这一缺失的功能,是保障农民正常生活、生产的重要财产权利。而迁入设区的市成为市民的农户或农户成员，其将享受到基本的社会保险与社会福利，土地承包经营权当初设立的保障农民基本生活这一目的即已落空，这是不言而喻的。因此，对于那些迁入设区的城市的农户或农户成员而言,衡量其是否丧失农户成员资格的实质条件之一，是其是否享有基本的生活、就业保障，而户口只是其中一个参考因素。

本案中，虽然在第一轮发包时，因王某荣的户口在王某学家,使王某学家获得了五口人的土地,但在三跃村组织第二轮土地承包时，王某荣已经迁入设区的城市，不再属于王某学家的农户成员,故对于王某学家在第二轮土地承包中以农户为单位取得的土地承包经营权，王某荣并不成为共有人。原因在于，该轮承包仍然是依照农村土地承包法第十五条之规定，以本集体经济组织的农户为单位,期限是30年，并且只丈量土地，不进行调整，符合“增人不增地、减人不减地”的政策。恪守上述法律规定的立法本意可知，只有在农户中生产生活的人员才具有农户成员的主体资格，并且，农村土地承包经营权是保证农民正常生产、生活的基本条件，农民享有土地承包权的同时还要承担相应的义务。由于王某荣在1992年迁往设区的城市落户后，已经转变成非农业人口，身份不再是农户成员，土地亦不再是其赖以生存的条件，故其已经失去集体经济组织成员的资格，在第二轮土地承包中并不具有承包资质。王某学家能够继续承包原来的土地面积,主要是农村土地承包法与国家“增人不增地、减人不减地”政策的结果。2005年5月22日，吉林省白城市洗北区人民政府向王某学颁发了农村土地承包经营权证,该证在承包经营权共有人部分也没有记载王某荣的名字，这从侧面反映了王某荣对案涉承包权确实不享有权利。另外,王某荣既没有与王某学就土地承包经营权达成任何协议，也没有履行相关义务,故其不再享有基于农户成员而享有的农村土地承包经营权。

——梁曙明、杨祥：《家庭成员脱离农户后的土地承包经营权利判定——何某云等三人与王某荣土地承包经营权纠纷申请再审案》，载杜万华主编：《最高人民法院民商事案件审判指导》第4卷，人民法院出版社2016年版，第20-31页。