9月新增专项债放量发行破万亿元 市场期待四季度财政增量政策

9月26日，中共中央政治局会议明确指出，要有效落实存量政策，加力推出增量政策，努力完成全年经济社会发展目标任务。

目前，央行明确了降准降息的节奏和力度，国家发展改革委介绍了一揽子增量政策的内涵，明确将提前下达部分投资计划和项目清单等，财政部的财政增量政策还有待揭晓。10月12日，财政部部长蓝佛安将出席国新办发布会，介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况。

从官方发布的信息来看，部分后续财政政策安排得以明确，包括今年3.9万亿元地方新增专项债要求在10月底前发行完毕，部分助企税费支持政策有望延续，提前下达两个1000亿元的投资计划和项目清单等。

市场更关心的是，四季度是否还有增发国债、特别国债等安排，这些增量政策能帮助更好应对需求不足的现状，有助于推动经济恢复向好。

21世纪经济报道记者梳理发现，当前市场研究机构对于财政政策的期待颇高，期待财政政策在促消费、扩投资、化解债务风险、保交楼、补充商业银行资本金等方面发挥更大的作用。部分机构认为，此前市场预期被不合理地夸大了，四季度依然存在增发国债或特别国债的可能，规模可能在1.5~2万亿元左右。

9月地方新增专项债放量发行超1万亿元

要推动当前经济加快恢复，加快落实既有存量政策是基础。

9月地方新增专项债发行规模约1.03万亿元，单月发行规模占全年额度（3.9万亿元）的四分之一，这样巨量的发行规模是罕见的。由于去年四季度增发的万亿元国债资金基本在今年上半年使用，此前今年地方专项债的发行进度是偏慢的，前8个月新增专项债的发行进度仅为66%，慢于时间序列。但是，9月放量发行1万元新增专项债，前9个月累计发行规模约3.6万亿元，将发行进度拉至92%，仅剩下3000亿元的规模待发行。

8、9月份新增专项债发行明显提速，跟当前经济形势密切相关。进入三季度，房地产市场仍在调整，国内消费恢复相对疲弱，叠加上高温多雨等天气影响，7、8月份经济数据有所波动，机构预判三季度经济增速可能低于5%。今年上半年我国经济增长5%，要实现全年5%左右的目标，需要稳增长政策进一步加力。

新增专项债是地方政府用于市政交通、园区基础设施、公用设施、医院、学校、水利等投资的重要资金来源。8、9月份新增专项债加快发行，将为地方提供更多财政资金。需要指出的是，受经济恢复基础尚不牢固、工业生产者出厂价格持续下降、去年政策翘尾减收等影响，今年财政收入的恢复不及年初预算，加上土地出让收入仍在持续下降，地方综合财政支出规模不及预期。

2024年初确定的预算报告明确，积极财政政策要适度加力，安排了总计规模接近10万亿元的财政政策，包括3%的赤字率，对应赤字规模约4.06万亿元；新增地方专项债3.9万亿元；发行1万亿元超长期特别国债；2023年四季度增发的1万亿元国债，大部分结转在2024年使用。近10万亿元的多种财政政策工具组合，旨在确保适当的财政支出规模，促进经济持续回升向好。

2024年初对于一般公共预算收入、政府性基金预算收入的预期增长目标并不高，全年预计分别增长3.3%、0.1%。但是，现实执行情况来看，这两项收入增速均未达到年初预期。1~8月份，全国一般公共预算收入实现14.78万亿元，同比下降2.6%。1~8月份，全国政府性基金预算收入2.68万亿元，同比下降21.1%。因此，即便政府债券在加快发行，全年政府支出规模可能依然难以达到年初既定的“适当的财政支出规模”。

除了地方财政收支矛盾加剧，新增专项债发行也显示出当前化债压力比较大。今年6月份以来，多个省份陆续发行了“特殊”新增专项债，这些特殊专项债未披露项目的“一案两书”，未披露项目使用的债券金额，部分甚至未披露具体项目信息，只是笼统地列出了用于哪些地方政府的投资项目，这类专项债主要用于化解存量债务。

企业预警通统计发现，截至10月7日，今年“特殊”新增专项债发行规模约8210亿元。这意味着今年已发行的3.6万亿元新增专项债中，约有23%的比例是用于存量债务。市场分析普遍认为，将新增专项债用于化解存量债务是务实的举措，但无疑也会削弱用于新增投资的政策力度。

这些既有财政政策将加快落地，推动尽快形成实物工作量。10月8日，国家发展改革委副主任刘苏社在国新办发布会上表示，下一步，将统筹扩大有效投资的增量政策和存量政策，促进投资平稳增长。拟在本月底，按程序提前下达1000亿元“两重”建设项目清单和1000亿元中央预算内投资计划。加大“十四五”规划102项重大工程的推进力度，推动尚未开工的项目尽快开工建设，确保到明年底实现“十四五”重大工程的顺利收官。用足用好地方政府专项债，到10月底完成今年剩余地方专项债额度的发行工作，加快项目实施和资金使用进度。

四季度增量政策要如何发力？

基于全年财政支出规模可能低于年初预期、部分新增专项债用于化解存量债务、当前内需偏弱需要扩内需政策加力等考虑，为了努力完成全年经济增长目标、推动经济更好修复，市场对四季度财政政策进一步加力充满期待。

中信证券首席经济学家明明对21世纪经济报道记者表示，通过提前下达投资计划，可以在当前财年内就开始项目的前期工作，确保资金的及时投入，为明年的经济开局打下良好基础，体现了政府对于稳定经济增长的决心和跨周期的政策部署。财政增量政策可能不限于提前下达的投资计划和项目清单，在补充银行资本金、化解地方政府隐性债务、刺激消费、补贴低收入群体等领域都有可能推出增量的财政支持，规模尚不确定。

中央财经大学财政税务学院教授白彦锋对21世纪经济报道记者表示，在“十四五”收官之际，积极财政政策靠前发力，特别是打出一揽子、够规模的组合拳，推动经济持续向上向好，有助于社会预期改善，有助于实现财政经济之间的良性互济发展。国家发展改革委明确2025年将继续发行超长期特别国债，不管是在年内发行还是在2025年初发行，都会在岁末年初靠前发力，形成促进经济持续向上向好的增量支持。积极财政政策可以重点在三方面发力，一是进一步加大设备更新和消费品以旧换新的支持力度，二是向弱势群体和民生关键领域倾斜，比如适度提高低保标准等，三是加大改善城市地下管廊、增强城市发展韧性等方面的投资。

野村中国首席经济学家陆挺对21世纪经济报道记者表示，可以参考去年四季度增发万亿国债的情况——2023年10月24日全国人大常委会批准通过了国务院四季度增发1万亿元国债的决议。预计年内可能会批准额外2万亿元特别国债，可能转移给地方政府，用以解决地方财政困难；用于增加低收入群体的社保支出，并鼓励生育；用于保交楼工作等。由于时间已经到了10月份，今年年内宣布的大部分资金，预计将在明年得以支出。

瑞银亚洲经济研究主管及首席中国经济学家汪涛表示，中国需要多大规模的财政刺激政策取决于政府计划实现的目标。如果目标是2024年GDP增速接近“5%左右”的全年经济增长目标，则可能只需要尽快落实规模为1.5万亿元至2万亿元的财政刺激。如果目标是在未来几个月稳定房地产市场活动、或完全抵消房地产市场下行对经济的拖累，并扭转物价水平、企业和消费者信心的螺旋式下降，推动未来两年都实现接近5%的GDP增长，政府则需要出台更大规模的政策刺激，并配合大力推进结构性改革。

中信建投首席宏观分析师周君芝表示，财政大刺激和财政平衡是两个概念，为了平衡土地出让下滑，年内或仍有增发债券可能。国家发展改革委发布会透露的一些信息，可能需要增发债券来支持，比如提前下达两个1000亿元，并尽快在年内形成实物工作量；要加大消费品以旧换新的实施力度，促消费这块仍有想象空间；要加力支持地方开展债务置换，化解债务风险，可能也需发债配合；保证必要的财政支出，在今年财政收入不及预期的情况下，也需要发债来补足缺口。不过，若增发债券规模在3万亿元以内，这可能并不会带来新增财政支出，只是兑现年初预算给定的财政支出。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，可考虑追加赤字增发国债，弥补土地出让收入等下行引发的收入缺口，提高财政支出增速，加大逆周期调节力度。增发的国债可转贷给压力较大的部分地方政府以缓解流动性风险，推动地方政府从应急状态回归常态；可以用于给失业大学毕业生及中低收入群体发放补贴；可以投向提前储备的“十五五”规划的重大项目，给予充分的项目储备期。