国土空间总规获批，重庆、南京等主城将迎来大扩容？

“中心城市”如何引领发展？

文章来源｜城市进化论

作者｜杨弃非

近日，南京、广州、深圳、成都等多个城市面向2035年的国土空间总体规划相继获批。这是“多规合一”改革以来，我国城市历史上首次发布国土空间总规。

加上更早获批的北京、上海城市总规和重庆、天津国土空间总规，迄今为止，已有8座城市新一轮总规揭开面纱。

此轮“多规合一”改革可追溯至2018年。这一年，自然资源部正式挂牌，着手建立统一的空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划。

某种意义上说，这一轮总规不仅承载了国家对城市的具体定位，也指明了城市未来15年的发展路径，由此格外受外界关注。

尤为值得注意的是，上述8座城市均为超大、特大城市，在我国城市格局中具有较强的代表性。随着新版总规落地，城市将迎来怎样的发展？谁又将登上“塔尖”？

01

“中心城市”落子

在此轮国土空间规划改革之前，不少城市都曾进行过此轮城市总规的修编工作。与此前公示的城市总规征求意见稿相比，国土空间规划中出现了一些颇为明显的变化。一个备受关注的内容是，国土空间规划对城市的定位中不见“国家中心城市”的说法，取而代之的是各个层级的“中心城市”。

在先一步获批的城市总体规划中，北京和上海两市的定位明显更高。其中，北京是“中华人民共和国的首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；而上海则是“我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城”。

简而言之，一个更强调首都功能，一个更强调“国际大都市”属性，均位列我国城市版图的第一梯队。

而纵观余下6座城市的国土空间规划，5座城市性质涉及“中心城市”。

资料来源：根据国务院批复信息整理

其中，“我国重要的中心城市”定位被赋予重庆、天津和广州，与另两座直辖市相比，广州获此定位无疑更显特殊。值得注意的是，在广州的目标愿景中还提到，到2050年，将全面建成具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市。

对于获批“中心城市”的价值，此前中规院原院长李晓江对广州的解读可作为参考。从20世纪80年代起的三版总规中，广州的城市定位经历了从“广东省政治、经济、文化中心”“华南地区中心城市”到“我国重要的中心城市”的三次升级，李晓江认为，这是国家对广州的一种肯定和认可，同时也是对其未来发挥中心辐射带动作用的期许。

与之相比，南京和成都分别为东、西部地区重要的中心城市，深圳的定位中则无相关表述。

深圳的城市性质为经济特区、国家创新型城市、现代海洋城市和国际性综合交通枢纽城市。前三个性质均为其在8座城市中所独有，对“特区”、创新的强调溢于言表。在核心功能定位中，除与广州相同的三项之外，“对外开放门户”为深圳特有，展现出国家对其发挥全球影响力的期望。

南京和成都两市更为类似。在城市性质上，两市不仅均为地区重要的中心城市，还同样包含了省会、国家历史文化名城和国际性综合交通枢纽城市三项。更细节的差异体现在功能定位上：成都被赋予“西部经济中心”和“西部对外交往中心”的功能，南京则更强调“东部产业创新中心”“东部现代服务业中心”和“区域性航运物流中心”。

02

中心城区“扩容”

对于这些“中心城市”而言，另一个受到广泛关注的话题来自市区扩容。

2022年，政府工作报告提出“严控撤县建市设区”，曾引发外界关于大城市扩容“梦碎”的讨论。一种代表性观点认为，超大城市以撤县设区实现中心城区软性扩容的路径可能面临困难。

中心城区是否还能继续“扩大”？从8市国土空间总规来看，除北京“有序疏解非首都功能”外，中心城区扩容已然成为共同发力的方向。

一直以来，空间不足都被视为深圳产业经济发展的突出问题。据深圳规自局副局长高尔剑称，立足超高密度、超大流量、超大城市存量发展的实际，深圳在规划中提出促进都市核心圈扩容提质，布局差异化发展的12个城市功能中心和12个城市功能节点，形成均衡发展、特色鲜明的“一核多心网络化”城市空间格局。

深圳城市空间结构规划图 图片来源：深圳市规划和自然资源局

具体而言，2010版“总规”曾确定深圳中心城区包括福田、罗湖、南山3个行政区，在此基础上，深圳将宝安、龙华、龙岗部分街道以及前海扩区后的范围整体纳入，形成都市核心区，以承载粤港澳大湾区金融商贸、科技创新、文化教育、国际交往等核心引擎功能。

与之类似的是重庆。自2020年将主城区从原来9区扩展至21区、将渝西12区作为主城新区后，此次规划进一步将垫江县纳入主城都市区，扩容至22个区县。有分析认为，与此前不同，此次为主城都市区增加了唯一的县，将推动城乡融合发展的突破，推动重庆整体城市化水平和空间范围得到进一步提升。

重庆市域城镇布局规划图 图片来源：重庆市规划和自然资源局

而在城市“多中心”发展趋势下，不少城市选择从过去的“单中心”结构中裂变出更多中心。

比如，南京提出将江南主城和江北新主城共同纳入中心城区范围，作为南京提升能级、提高综合服务能力的核心承载区。江北新主城按照不低于江南主城的城市规划建设标准与公共服务配套标准，建设产城融合的现代化新主城。由此，南京实现拥江发展，从“秦淮河时代”进一步走向“扬子江时代”。

成都则提出“双核、一区、双轴、多点”的空间结构，作为“双核”的老城中心和天府新中心，加上作为“一区”的中央活力区均被定位为城市中心。此外，成都还推动市域空间结构从“两山夹一城”向“一山连两翼”转变，以龙泉山森林公园为“一心”，西翼被定位为中心城区，东翼是东部新区，意在打造成都的“新兴极核”。

成都市域国土空间总体格局规划图 图片来源：成都市规划和自然资源局

而在“中心城市”引领下，更多城市也有望进一步跟进。

就在三天前，福建出台《关于以县域为重点统筹推进城乡融合发展的意见》，提出支持福州、厦门、泉州中心城区扩容提级，其中泉州、厦门均为“小马拉大车”的代表，将有望打破城区发展水平不足的瓶颈。

03

都市圈迎“新局”

而在“内部扩容”的基础上，以都市圈为载体进行向外扩容、推动“中心城市”从虹吸走向资源和功能的外溢，则是另一个突出的发展方向。

上海无疑从总规层面打响了都市圈建设的第一枪。早在2017年获批的上海城市总规中，“构建上海大都市圈”的谋划就见诸笔端。经过多轮扩容，直到今年，一个由14座城市共建的“超大”都市圈轮廓正浮出水面。

图片来源：《上海市城市总体规划 （2017-2035年）》

目前，都市圈已成为新型城镇化建设的重点内容。今年7月印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》再次明确，将在5年内“培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈”。而就8座城市来看，除北京、天津两市外，其余城市总规中均对都市圈发展进行了相应部署。

更进一步的问题是，如何高质量推进都市圈发展？总规也展现出了一些共性探索方式。

一个趋势是，毗邻地区正成为都市圈发展的重要载体。比如，深圳提出，将强化深莞穗、深莞惠河、深惠汕、珠江西岸城市协同发展轴的空间骨架作用，并依次圈定了4个协同发展区。

深圳都市圈协同发展示意图 图片来源：深圳市规划和自然资源局

南京更是围绕城市边缘圈定了十余个城镇和郊野组团跨界地区，为推动城市圈协同发展划定具体的地域承载。

区域发展协同（南京都市圈一体化发展）示意图 图片来源：南京市规划和自然资源局

南京大学建筑与城市规划学院副院长罗小龙曾基于南京对“大都市跨界边缘城市”展开研究。据他分析，与美国后郊区化过程类似，中国大城市的外围和边缘也出现了新的城市。它们曾经可能是中心城市要素扩散下的工业村镇，逐渐演化为功能区，并最终形成新市镇。

此时，伴随城市新城综合开发和城镇体系布局的完善，主城区的居住功能向大都市区外围扩散，边缘城市就能形成居住和就业增长的热点地区。在此基础上，下一步将是跨界边缘城市与中心城市在公共服务管理、公共交通系统建设和经济发展等方面的融合。

而对于新的毗邻地区而言，制造业被普遍寄望于充当“融合剂”的作用。

其中，重庆提出，以都市圈为核心、城镇组群为支撑、开发区为依托，围绕智能（网联）新能源汽车、新一代电子信息制造业、先进材料三大主导产业集群，智能装备及智能制造、食品及农产品加工、软件信息服务三大支柱产业集群等，形成研发在中心、制造在周边、链式配套、梯度布局的区域产业空间。

成都则提到，将推动成都平原经济区内圈同城化、全域一体化发展，打造龙泉山东侧产业走廊，建设成德绵眉乐高新技术产业带，共同打造全省高质量发展先行区。

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