新书推荐|《中国预算制度研究》——解读中国预算制度运行机理，提出完善预算制度合理建议

中国预算制度研究

作者：刘馨宇 著

ISBN：978-7-5764-1585-8

定价：59.00 元

中国政法大学出版社2024年6月

民主与法治是现代国家不可或缺的基因。国家的绝大部分活动均需要财政支持，规范财政权的同时意味着对公权力的约束和监督。预算管理是国家财政治理的核心部分，预算的实质是通过收支计划来调控和监督公权力行为。预算的发达程度在很大程度上反映了国家的民主程度，完善现代预算制度是建设民主国家的重要内涵。

作者简介

刘馨宇中央财经大学法学院讲师，硕士生导师，法学博士，毕业于中国政法大学。研究方向为宪法学，研究兴趣包括基本权利理论、财政经济宪法等领域。先后于《法学评论》《中外法学》《法律科学（西北政法大学学报）》等CSSCI核心期刊发表论文7篇，多篇论文被人大复印报刊资料《宪法学、行政法学》《人大理论与实践》转发。曾获“全国公法学博士生论坛优秀论文一等奖”“蔡定剑宪法学教育基金优秀论文奖”“蔡定剑宪法学优秀学生奖”“中华法学硕博英才奖”等学术奖项。

内容简介

本书总结了预算职权在人大和政府间的配置情况，进而围绕人大的预算审批权、政府的预算行政权和多主体共同配合的预算监督与预算公开这三个不同主体主导的预算活动展开详细分析，发现我国现行预算制度的不足之处，并提出完善建议。本书内容包括七章，前两章介绍预算的理论基础和预算的民主控权本质，第三章总结预算权在人大和政府间的配置情况。按照预算权在不同主体间的配置情况，具体展开第四、五、六章的分析。这三章分别是人大的预算审批权、政府的预算行政权和多主体共同配合的预算监督。第七章是以全文对预算全过程的具体分析而得出的综合性预算制度完善结论。

书摘（节选）

预算是规范政府财政收支行为的依据，但预算的价值远不限于账本的功能。“预算从来就不是一个简单的技术问题，而是一个国家重大的政治问题。” 事实上，现代预算最核心的功能即是控权的民主功能。预算是帮助人民规范和管理政府最为有效的工具。

预算从产生之初就与现代民主制度密不可分。现代民主制度产生和发展的历史就是围绕着争夺预算权的归属所展开的。预算的产生与发展的背景奠定了预算的民主底色。在现代预算理论中，人民是委托人，使用国家财政的公权力是受托人，人民赋予其支配国家财政的权力，公权力必须按照人民委托的内容和方式满足社会公众需要。由于任何国家机关的运行均离不开财政支持，财政支持的数量、范围、方式等直接影响权力运行方式，因此几乎可以说控制财政是控制公权力的最佳途径。“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”

中华人民共和国成立初期，由于实行计划经济，我国在较长时间内没有真正意义上的预算。我国现行《宪法》制定于1982年，其并未详细规定财政问题。受计划经济的影响，我国1994年制定的第一部《预算法》在立法宗旨上与现代预算理念不符，当时的预算主要被当作政府管理财政活动的工具。2014年《预算法》2018年《预算法》再次修正，但只修改了第88条1条，故本书以2014年《预算法》为分析对象。修正后，我国的预算理念进步巨大，预算从政府治理工具变为人民治理国家和监督政府的工具。这标志着我国正式迈向了现代预算国家。

然而，我国进入现代预算的时间较短，预算制度还需完善，预算领域立法尚需健全，专门法律仅有一部规范预算整体情况的《预算法》。而《预算法》对预算编制、审批、执行、调整、监督等预算活动的规定仍然过于概括。对政府举借债务、央地财政收入分配和转移支付等重点财政活动均无专门立法。此外，当前我国预算制度的具体规范往往以国务院制定的行政法规、部门规章，甚至行政性规范文件等效力等级较低的文件形式作出。预算法律制度的缺乏导致预算实践中权力不规范运行的情况多有发生。未来进一步深化预算管理体制改革的重中之重应当是构建起科学完整的预算法律体系，使得预算全过程中的所有财政收支行为有法可依。不仅如此，这些规范预算行为的法律还应当是符合宪法的良法，换言之，未来在预算领域的立法方向不仅是要实现预算法制，更应当致力于实现预算法治。

预算绝不仅仅是政府的“钱袋子”，对于民主合法性和公民基本权利更具有重要的宪法意义。由于几乎所有行政活动都离不开财政支持，因而控制财政是控制行政的最有效手段。预算的发达程度在很大程度上反映了国家的民主合法化程度，对预算研究的本质就是立法机关约束行政机关的民主合法性研究。

民主与法治是现代国家不可或缺的基因。由于国家的绝大部分活动均需要财政支持，因此对财政权的控制基本意味着对公权力的约束和监督，而预算管理是国家财政治理的核心部分。预算的实质是通过收支计划来控制、监督、规范政府的预算行为。预算制度的完善对我国向现代预算国家转型具有不可替代的重要意义。

预算制度包括预算的编制、审批、执行、调整和监督等过程，尤其以预算审批为重。无论从理论上的合理性还是从各发达国家的经验来看，预算的审批权都毫无疑问应归立法机关所有。预算的调整发生在预算执行中出现特殊情况导致实际收入或支出无法与预算计划一致时，需要对原预算进行调整。可见，预算调整审批的实质内容与预算审批一致，故预算调整的审批权也应在立法机关。由于行政机关对实际财政收入支出情况更为了解，因此预算的编制和执行权由行政机关掌握。同时，行政机关的行为需要随时接受立法机关的全面监督。可见，预算制度中的不同权力归属不同，预算过程需要立法机关和行政机关分工合作，预算的根本目的要求行政机关接受立法机关的严格监督。这种预算权在立法机关和行政机关的划分是落实《宪法》赋予全国人民代表大会、全国人大常委会以及国务院职权的体现。

除了对于民主合法性和权力配置的作用，财政预算对基本权利的保障也具有重要意义。随着国家权力的不断扩张，税收作为国家预算收入最主要的来源，其规模日益增加，国家介入私有财产权的程度也随之增大，财政预算对公民私有财产权保障的重要性日益凸显。财政支出的目的是否正当，行为是否合法、科学、高效都直接关系着国家限制私有财产权的宪法正当性。纳税人关心国家财政的详细规划，要求每一笔财政收入和支出都有依据，国家的年度收支计划必须完整记录在预算方案中。财政预算是以授权的方式实现限权，代议机关通过预算授权行政机关完成年度财政任务，而对未经授权的任务，国家不得为之。财政支出关乎公民生活的方方面面，甚至可以说，几乎所有基本权利都与财政预算息息相关。

预算的核心功能在于控权，加强预算的民主功能是完善预算制度的核心要义。宪法民主原则意味着一切国家权力都来源于人民，一切权力的行使都可追溯至人民。人民行使国家权力的渠道是人民代表大会，人民代表大会通过审批和监督预算来约束政府。强化预算的民主功能，应当着眼于人大和政府这两个主体以及人大对政府的约束过程。因此，本书总结了预算职权在人大和政府间的配置情况，进而围绕人大的预算审批权、政府的预算行政权和多主体共同配合的预算监督与预算公开这三个不同主体主导的预算活动展开详细分析，发现我国现行预算制度的不足之处，并提出完善建议。

目 录

导论 001

第一章 预算的一般理论006

第一节 现代预算制度的产生与发展006

一、国外现代预算制度的产生与发展006

二、我国现代预算制度沿革007

第二节 预算的相关概念010

一、“预算国家”与“国家预算”011

二、“国家预算”“政府预算”与“公共预算”012

三、作为《预算法》规范对象的预算概念018

第三节 预算原则019

一、经典预算原则019

二、我国的预算原则023

第二章 宪法民主原则与预算的关系028

第一节 我国宪法中的民主原则028

一、民主原则的宪法依据028

二、民主原则的实现方式029

第二节 财政民主与预算活动032

第三章 预算权的配置035

第一节 人大和政府的预算职权035

第二节 党政机构合并改革后的预算职权045

一、党政机构改革的背景045

二、机构合并背景下预算制度面临的挑战047

三、党政合并后新机构的经费来源及新任务的公共性048

四、机构改革后预算规范来源之惑：党内法规还是国家法律？049

五、人大审查监督新机构预算的合理性051

第四章 人大预算审批权的完善054

第一节 预算审批的时间——事前审批原则的落实054

一、我国人大会期与预算年度的错位054

二、审批前执行的预算困境之突破056

第二节 预算初步审查制度的完善062

一、初步审查的主体063

二、初步审查的对象及对应的审查结果068

三、初步审查的程序069

四、小结078

第三节 预算的正式审批079

一、审批的对象080

二、审批的形式083

三、审批的结果087

四、小结090

第五章 政府预算职权的规范行使091

第一节 预算编制的民主要求091

一、有利于审批的预算草案和预算报告091

二、预算编制过程的多主体参与096

第二节 政府执行预算的能动性限度100

一、政府举借债务的限制101

二、财政转移支付的正当化111

第三节 规范化的预算调整122

一、预算调整的作用122

二、预算调整的发起事由123

三、预算调整的程序控制127

第六章 预算人大监督与审计监督133

第一节 审计机关与人大的工作关系发展历史133

第二节 审计机关与人大的工作联系现状及问题137

一、国家审计模式的类型137

二、行政双重领导与权力机关监督138

三、人大监督与审计监督的现实问题140

第三节 组织制度的完善143

一、人大常委会组织制度优化143

二、审计业务负责模式改革144

第四节 工作制度的发展147

一、人大参与审计工作的新方式147

二、审计机关向人大负责业务的工作优势149

第五节 本章小结151

第七章 预算制度的整体完善方向152

第一节 优化人大制度，提高代表水平153

一、建立人大预算委员会，协助预算审批154

二、人大常委会预算工作委员会下设审计工作小组155

三、人大会期的提前和延长156

四、人大代表专业水平的提升157

第二节 规范预算立法授权159

第三节 弥补立法缺失，完善法律不足163

一、弥补立法缺失163

二、完善当前预算法律规定的不足166

结论 172

参考文献 174

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内容来源：第五编辑部

编校排版：信息中心

审核签发：社办