海南三亚综合行政执法局被指引用“内部规定”执法

中共中央、国务院于2021年印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》中，在完善行政执法程序方面明确指出，凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消，行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据。

《最高人民法院公报》2022年第11期中刊载的一起典型案件明确，“不具有对外效力的行政机关内部文件，不能作为行政处罚的依据。”

再往前追溯，2019年，北京市西城区法院曾判决陕西市场监管局和国家市场监督管理总局败诉。文书案号为（2019）京0102行初352号。法院在判决中明确：一部未经公开的规范性文件不能作为执法依据对外产生法律效力。

“《指导意见》作为内部文件，可以在行政执法中发挥指引性、参考性的作用，但不应当在行政处罚决定中作为法律依据予以援引和适用。”

既有中央文件规定，又有最高法公报案例，还有司法机关判决的“前车之鉴”……这些都没能教会海南省三亚市综合行政执法局，要依据法律法规来执法。

援引内部规定公开出具《决定书》，这是在执行国法，还是在执行“家规”？

事情要从三年前说起。2022年3月9日，三亚市综合行政执法局向华泓（海南）投资有限公司投诉人张永便出具《受理通知书》，对该单位股东天津市津东房地产投资开发集团有限公司涉嫌抽逃出资一案正式立案受理。

天眼查查询显示，华泓（海南）投资有限公司（下文简称“华泓公司”）是一家以从事房地产业为主的企业，于2014年在海南省三亚市成立。

企业注册资本2亿元，实缴资本2亿元。股东有两个，天津市津东房地产投资开发集团（以下简称“津东集团”）持股比例80%，北京国行投资管理有限公司持股比例20%。

按持股比例算，津东集团实缴1.6亿元。

经过两年之久的“超长”调查，2024年3月27日，三亚市综合行政执法局向津东集团出具了《行政处罚告知书》（2024）琼综执三亚（一支二队）听告字第36号，称经核实，津东公司抽逃出资的行为违反了公司法第三十五条之规定，并依法适用从重处罚的情节，责令其立即改正并拟处罚：罚款人民币2400万元。

然而，5个月后，事情有了“反转”！2024年8月30日，三亚市综合行政执法局向津东集团出具了《撤销立案决定书》，决定书称，本机关对你司涉嫌抽逃出资行为作出《行政处罚告知书》（2024）琼综执三亚（一支二队）听告字第36号，因该案不符合《海南省综合行政执法办案程序指引》第三十一条所规定的立案条件，符合《行政处罚法》第七十五条第二款规定的撤销条件，本机关决定撤销该案件的立案。

笔者在网上检索“《海南省综合行政执法办案程序指引》发布”，未有相关的新闻报道或官方发布，暂不知晓第三十一条的具体规定。不过，《办案指引》妥妥属于内部性文件。

三亚市综合行政执法局公开作出执法文书《撤销立案决定书》，却在引用“内部性文件”。

这样执法，合法吗？

如今，各地都在多措并举，“稳经济、争创收”。而三亚此次作出的“撤销罚款决定”显得格外“另类”。只是不知，执法办案人员是守住了执法底线，还是守护了个别领导的指示？

笔者获悉，针对三亚市综合行政执法局的上述执法行为，投诉人、北京国行投资管理有限公司法定代表人张永便，于9月9日向三亚市人民政府提出了行政复议申请，申请依法撤销该局作出的《撤销立案决定书》，责令其对津东集团抽逃全部出资的违法行为作出行政处罚决定。

张永便在《行政复议申请书》中提到，《海南省综合行政执法办案程序指引》系海南省综合行政执法系统内部指引，从未通过任何官方渠道对外正式发布，既不是法律法规也不是规章，内部文件可以在行政执法中发挥指引性、参考性的作用，但不应当在行政执法中作为法律依据予以援引和适用。

张永便还提到，津东集团于2014年为华泓公司实缴出资1.6亿元，有相关的验资报告为证。2017年4月至2018年5月，津东集团直接、间接抽逃了全部实缴出资1.6亿元，至今未有任何回款，在案的相关证据链已经闭合。2023年10月17日三亚市综合行政执法局委托会计师事务所所作出的《审计报告》也能证明津东集团抽逃资金行为的存在。

9月23日，三亚市综合行政执法局向三亚市人民政府出具了《被申请人答复书》。其中，对于撤销处罚的原因作出解释：津东集团提出听证申请并提供新的证据资料，听证主持机关出具了《听证报告》，结论为：本案违法事实不清、证据不足，建议重新调查。

三亚市综合行政执法局称，经重新深入调查取证，发现2014年施行的《公司注册资本登记管理规定》及2022年施行的《市场主体登记管理条例》规定了只对实缴登记制的市场主体抽逃出资行为给予行政处罚，没有规定对认缴制公司抽逃出资行为给予行政处罚。因此，该案不符合《海南省综合行政执法办案程序指引》第三十一条所规定的立案条件，符合《行政处罚法》第七十五条第二款和该指引第三十三条所规定的撤案情形。

对于上述的“重新调查结论”，笔者简单翻译一下，就是说，不该对认缴制公司抽逃资金作出处罚，所以决定撤案。

但是，相关查询显示，津东集团对华泓公司的1.6亿出资，是实缴到位的。

难道说，此前两年多时间的调查，三亚市综合行政执法局竟没有弄清上述出资是实缴还是认缴？负责办案的调查人员连这点业务能力都没有吗？

今年10月10日，三亚市人民政府向张永便出具了《听取当事人意见通知书》。目前，这起行政复议案件尚未有结果。津东集团有无抽逃实际出资、符不符合处罚条件，且等行政复议机关查明后能给出论断。

纵览事件全貌，笔者有一种“错觉”：三亚市综合行政执法局在2024年3月出具《行政处罚告知书》时，认定“津东集团确有抽逃出资行为”难道是在信口开河？

海南2025年全岛封关，在如此大背景下，三亚市乃至海南省的行政执法水平不该掉队。引用“内部文件”执法，这样的错误，不该犯！

民营企业、国有企业，大企业、小企业，企业中的大股东、小股东，统统都应被平等保护。哪个合法利益遭受不法侵害，都会影响海南的营商环境。