3岁以下婴幼儿入托率不到8%，这些托育难题亟待专项立法

婴幼儿托育服务是促进人口高质量发展的重要支持措施，在当下的重要性愈加凸显。但与之相对的是托育服务面临的诸多问题——地方重视程度不高，有效供给不足；运营成本难降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱项多；综合监管不完善，存在安全隐患等。

在9月召开的十四届全国人大常委会第十一次会议上，国家卫生健康委员会主任雷海潮在作关于推进托育服务工作情况的报告（下称“报告”）时提及上述问题。报告同时指出，下一步工作安排之一是加强法治建设，积极配合全国人大及其常委会做好托育服务法立法工作，明确托育服务的政府职责、保障措施、法律责任等。

目前，我国托育服务领域的法律规范较为不足，业内对于托育服务专项立法的呼声由来已久。去年，托育服务法被列入十四届全国人大常委会立法规划，正式进入国家立法进程，各界期待通过对托育服务专项立法，进一步推动托育问题得到实质性解决。

中国政法大学法学院教授张力表示，随着托育服务事业的发展，针对托育服务进行专门立法势在必行。在具体立法设计上，应着重解决包括明确政府职责、规范托育机构与托育从业人员等多方面的问题。

托育服务亟待专项立法

近年来，在人口形势新变化的背景下，托育服务作为减轻家庭生育、养育、教育负担，促进人口长期均衡发展的重要措施，其重要性日渐凸显。我国现有近3000万名3岁以下婴幼儿，调查显示，超过三成的婴幼儿家庭有入托需求。

2019年，国务院办公厅发布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（下称《意见》），对婴幼儿照护服务进行了顶层设计，明确了对托育服务政策法规体系的建设要求。近几年，全国人大及其常委会对人口与计划生育法、妇女权益保障法、未成年人保护法等法律作出修订，明确与婴幼儿托育服务相关的条款规定，保障托育服务发展的“有法可依”。国家卫健委等多部门以及各地方相继出台多项规范与政策，为托育服务的发展提供支持、管理与保障。

但在前述《意见》的实施过程中，很多规定并没有得到进一步细化。全国人大常委会委员冉博曾在接受媒体采访时指出：“相应的监测评估制度未能及时跟上，托育机构在实际工作中缺乏可参考的工作流程，提供的服务质量参差不齐。”

此外，在已有法律中纳入托育服务的相关规定，虽然使托育服务发展不至于无法可依，但缺少一部专门的法律对托育领域加以规范，始终难以避免覆盖范围有限、保障水平低等问题。

事实上，目前我国托育服务的发展面临着诸多挑战。前述报告中具体提到——首先，地方重视程度不高，有效供给不足。一些地方只注重发挥市场机制作用，未能有效发挥政府作用，导致普惠托育服务供给较少。多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，受行业发展阶段及服务价格等多种因素影响，目前全国实际入托率仅为7.86%，现有托位缺口较大。

其次，运营成本难降，普惠程度不高。托育机构主要依靠社会力量租用商业楼宇开办，需自行负担房租、人工、装修、运营等成本，房租和人工成本占总收入的75%以上，普遍面临着前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题，加之新冠疫情的影响，约七成处于亏损状态。托育服务质量良莠不齐，不敢托、不放心的现象较为普遍，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。

再者，支持措施落地慢，短板弱项多。一些地方对托育专项规划或实施方案落实督促不力，未将住宅项目配建的托育服务设施纳入土地供应方案，导致新建小区中托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付的要求没有落实到位，抽样调查显示，全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施。托育相关职业因缺乏法律依据，未纳入国家职业资格目录，只能参加职业技能等级认定，培养体系和晋升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍较低，职业归属感不强、吸引力不够，从业人员流失率高。

最后，综合监管不完善，存在安全隐患。托育机构综合监管未纳入相关部门行政执法事项清单，缺乏具体实施细则，跨部门监管机制不健全，处罚规定不明晰，对托育机构监督引导作用发挥有限。托育机构实行备案制度，开办无须事前许可。虽然规定了托育机构应该到卫生健康部门备案，但由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%。

为了解决上述问题，进一步发展托育教育，报告指出下一步工作安排之一是加强法治建设，做好法律政策规划衔接。积极配合全国人大及其常委会做好托育服务法立法工作，明确托育服务的政府职责、保障措施、法律责任等。

张力告诉第一财经：“在我国现有关于未成年人的法律中，义务教育阶段有义务教育法，学前教育法的确立基本就差最后一步。唯有0~3岁的未成年人是缺少专项立法的，这一年龄段的人甚至可以说是最需要照顾的。从立法必要性的角度来说，对0~3岁婴幼儿托育服务进行专项立法，将起到补齐作用。”

立法设计要解决哪些问题

我国对于托育服务的专门立法正在加速进行。在国家层面，托育服务法于2023年被列入十四届全国人大常委会立法规划中的“第二类项目：需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。同时一些地方也对本地区的托育立法做了探索与实践，比如上海将托育服务与学前服务合并进行了相应规定，实行了《上海市学前教育与托育服务条例》；武汉出台的全国首部托育服务专项法规《武汉市托育服务促进条例》，也已经自10月1日起施行。

在张力看来，立法设计应重点解决以下几个方面的问题——首先，立法内容应该起到向社会大众普及托育服务理念的作用。“事实上，目前大众对于托育服务是比较陌生的。”张力指出，在上世纪八九十年代，我国还有托儿所的存在，但从90年代中后期，一直到21世纪前期，接近二十年的时间内，托儿所实际上在很多地区消亡了，现在新一代的父母对于托育服务不够了解。“通过对托育服务专门立法，可以让更多人意识到托育服务这样一种选择。”

其次，立法应实现对托育服务行业的“兜底”，要规定整个行业的基本服务内容、服务标准，以提升家庭送托的信心。近些年，一旦有幼儿园或者亲子园内虐童事件发生，都很容易打击家庭送托的积极性。张力指出，立法应起到提高综合监管水平的作用，尽可能避免托育行业内出现故意伤害与意外事件。

在具体的规定上，张力建议：首先，要确定托育机构的准入机制。目前国内托育机构准入采取的是备案制，但实际效果并不及预期。“从公开数据看，全国的托育机构备案率不到50%，个别地区会高一些，但总体来说备案制的实行情况并不理想。”张力认为，可以考虑用许可制取代备案制，来强化准入制度的刚性。同时，许可制规定的准入条件不宜过高，在规定基本的食品安全标准等必要标准之外，也要考虑减轻市场主体的负担，因地制宜地进行规范。

但张力表示这点改动起来难度会比较大。一是在现行人口与计划生育法的规定中，托育机构的准入也是采用备案制，如果改动意味着要对人口与计划生育法一并修改；二是备案制对于从业者来说负担相对更轻，许可制意味着从业者需要事先准备的事项更多，可能会影响从业者进入行业的决心。但从另一个角度来看，这也有助于筛选出那些真正准备好且有责任心的人进入托育行业。“从我个人的调研来看，有不少从业者，特别是有长远规划的从业者和机构，反倒很希望改为许可制，这意味着这个行业将有一定的准入门槛。”

其次，法律应对托育从业人员的资质加以规定。目前我国还没有建立起对托育服务从业人员的资格审核与准入机制，导致很多进入托育行业的人所持的“资格证”五花八门，甚至还有人“无证上岗”，这背后可能存在着从业人员能力水平与责任心不足的问题，给婴幼儿照护带来风险隐患，因此需要建立托育服务人员资格准入制度。同时，法律还应对托育机构的硬件设施作出标准规范。“比如说在选址、消防问题上，都应该设立相应的标准。”张力表示。

此外，张力还指出，托育服务法立法应明确政府对托育服务发展到底要承担多少责任，包括但不限于监管与财政支持的责任。“比如说消防监管，到底要做到什么程度？教育部门的职责边界到底在哪里？对于幼儿园办托班，教育部门和卫生部门的监管职责会不会产生重叠？是不是应该做分割？这些都需要结合托育服务发展的实际情况进行确定。”

在财政支持方面，张力期待立法能够给出一定的指引，“托育服务法更像是一部‘花钱’的法。”他告诉第一财经，目前不少地方受限于法律没有明确规定，无法通过增加财政支出等措施加大对当地托育服务的扶持力度。我国目前对托育服务的财政支出数字尚不明确，张力认为，无论是和国际上其他国家横向比较，还是和我国对学前教育的投入纵向比较，我国对托育服务的投入都还有很大的进步空间。

但托育服务法能在多大程度上明确政府财政支持的责任？张力认为这是一个具体立法设计上的难点。“托育服务法可以说将成为托育服务领域最高位阶的法律，它的内容中会有多少条规定直接涉及真金白银的财政支出，而不是仅仅设置鼓励性的支持条款，关乎能不能将托育服务水准尽快拉高到与学前教育相对持平的高度。”