最新定位，重庆＞成都＞沈阳＞南京=杭州

原创 刘晓博

昨天，国务院对沈阳、杭州“国土空间总体规划（2021-2035）”的批复，通过中国政府网发布。

至此，今年以来已经有重庆、天津、南京、广州、深圳、成都、沈阳、杭州8个城市的总规获批。再加上此前对北京、上海的批复，内地10大城市新一轮总规都尘埃落定。

最引人注目的是，批复中对各城市定位、功能、愿景的新表述。从中可以窥见官方心目中的“城市座次”。

下面就是国务院批复中，具体的表述。注意，下表不包含规划正文里附加的头衔和愿景，那些文字不是国务院书写的。

10大城市中定位最高的是北京和上海，它们都是在2017年获得的新一轮批复。

北京被定位为4大中心，未来是国际一流的和谐宜居之都。其中没有提及经济中心、金融中心，但事实上，最近几年北京先后拿下了自贸试验区、北京证券交易所，经济中心和金融中心功能重新被唤醒了。

上海的头衔看起来更高大上一些，是5个国际中心，目标是卓越的全球城市。在经济中心功能、时尚宜居上，上海略微超过北京。

香港的定位也基本如此，由于一国两制的原因，香港没有搞类似的总规，也就没有获得批复，但上海有的国际金融中心等定位，香港一样有。而且上海的是目标，香港的是现实。

剩下的城市，其定位就各有所长，大致可以分为两个层面：广州、深圳、天津、重庆定位高一些，成都、沈阳、南京、杭州次之。

我在图表里用蓝色标记了一些定位或功能，认为他们是更为重要的。

获得了“我国重要的中心城市”定位的是天津、重庆和广州，其他城市则没有。

此前有9个城市获得了国家中心城市或者“建设国家中心城市”的定位，包括北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州、西安。这9个城市里，有6个获批了新一轮总规，但只有天津、重庆、广州被定位为“我国重要的中心城市”，这是为什么？

北京、上海城市定位里没有这个内容，但其实隐含了，甚至定位更高。所以，只有成都被“遗漏”了。

这是无心之失吗？当然不是，说明成都定位是低于四大直辖市和广州的，它还不是我国重要的中心城市，只是“西部重要的中心城市”。成都如此，相信未来武汉、西安、郑州的总规获批的时候，也不会有“我国重要的中心城市”的头衔。

天津、重庆经济不算太高，为什么有“我国重要的中心城市”头衔？因为它们是直辖市，行政级别高。官方规划，历来重视行政级别和城市资历。

天津除了有“我国重要的中心城市”头衔，还有北方国际航运核心区，现代海洋城市等稀缺、国际色彩的头衔。

重庆除了有“我国重要的中心城市”头衔，还有西部科技创新中心和对外开放门户的头衔，所以超过了成都、沈阳的定位。

广州拿到的定位比天津、重庆略高，因为它也有“我国重要的中心城市”，此外还有国际商贸中心、综合性门户，以及国际科技创新中心重要承载地。

广州获得的科技定位也高于除北上深之外的其他城市。中国的科创中心最高一档是“国际科技创新中心”，只有北京、上海、大湾区获得了这个定位。其中大湾区的这个中心的重要承载地是深圳、广州、香港。

所以在内地城市中，广州综合定位基本上能排第三，超过天津、重庆。

深圳的定位也获得了跃升，是目前唯一拥有“国家创新型城市”、“全国性中心城市”、“对外开放门户”头衔的城市，深圳还有“现代海洋城市”（又表述为全球海洋中心城市），国际科技创新中心重要承载地的定位。

此前我们在文章里分析过，广深定位各有侧重，广州突出了“广”，深圳突出了“深”。广州的功能更全面，深圳在科技创新、对外开放上定位更高。

所以广深城市定位基本相当，仅次于北京和上海。

在总规正文里，广州把自己的愿景确定为：到2050年建成具有经典魅力和时代活力的中心型世界城市。深圳则确定为：到2050年，成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。

北上广深之外，其他城市在科技创新上的定位，要么没有提及，要么要低一到两档。

国际科技创新中心定位之下，是综合性国家科学中心，目前只有北京怀柔、上海张江、合肥、大湾区和西安拥有这个定位。其他城市是第三、第四档次的区域创新中心、区域创新高地，比如重庆、成都是西部科技创新中心（第三档），沈阳、南京、杭州是区域性科技创新高地（第四档）。

最后再比较一下北上广深之外的6个城市。

根据国务院批复，其定位大致可以表述为天津、重庆为第一档次，其次是成都，其次是沈阳，其次是南京和杭州。

天津和重庆都有“我国重要的中心城市”头衔，一下子就拉开了和其他4个城市的档次，这主要是由于天津、重庆是直辖市造成的。

比较成都和沈阳的定位可以发现，成都拥有一串西部中心的头衔，一共是4个中心。其中西部对外交往中心，其实就是西部门户了。

而沈阳只有两个大区中心的头衔——东北亚国际化中心城市、东北现代服务业中心，比成都要弱，但比南京、杭州要略强一些。毕竟，“东北亚国际化中心城市”略微超过了大区中心，有国际影响力了。

南京拥有3个东部中心的头衔，杭州拥有2个东部中心头衔+1个全国数字经济中心头衔，科技定位都是第四档，所以整体定位略弱于沈阳，但基本上在一个档次。

从真实实力，尤其是汇聚财富（金融机构本外币存款余额）的角度看，杭州是强二线城市第一，不仅远超沈阳，也远超天津、重庆，力压成都。南京是仅次于杭州、成都的强二线城市“探花”。

由于国家一直在长三角突出、强化上海“一元中心”的地位，所以杭州、南京城市定位一直不太高，近年来才有明显改善，但仍然在10大城市里垫底。

如果未来武汉的总规批复，定位或许也能超过南京、杭州，长江中游是武汉最强。武汉是大区中心，这是地理和历史形成的。

该怎样看10大城市获得的最新定位，它又将对城市发展产生哪些影响？

首先，批复中赋予各城市的定位、功能很重要。“有形之手”在中国的城市和经济发展中作用很大，会影响一系列规划，比如给你多少条高铁，多少高速，多少机场，还会影响到国家投资的多少。

所以，能获得更高功能、定位，对城市一定是利好。

其次，定位偏低的城市，不能被规划、批复所束缚，要勇于突破。

国家给的定位，不仅要考虑现在的发展水平，还要考虑过去的历史贡献、历史地位，考虑城市的行政级别等。

比如一个家庭有10个孩子，后来发展极不均衡，但作为父母只能鼓励每个孩子，尤其要对原来很强、现在偏弱的年长的孩子多照顾，对年轻、发展势头好的孩子哪怕点赞少一点，它也能发展起来。

所以，城市定位对衰落的城市是强心针，是巩固地位的尚方宝剑。

但对于发展势头迅猛的城市来说，规划和定位都用来突破的。在这一点上，深圳、杭州、苏州表现一直比较突出。

决定未来城市命运的，主要是科技创新；而科技创新能否成功，主要看营商环境是否优良、市场经济机制是否完整有效、民间投资是否活跃、民间社会是否丰富多彩。