赖金明：“毒地”案频发：企业需关注哪些重点土壤污染问题（上）

近年来，建设用地土地流转、收储环节经常出现建设地块是否需要开展土壤污染调查、责任如何划分、损失如何计算及责任由谁承担等问题，且往往涉及的金额、社会影响都非常巨大。《中华人民共和国土壤污染防治》（以下称《土壤污染防治法》）自2019年1月起实施至今已有五年之久，但实践中对于土壤污染责任的划分及认定仍然存在许多争议。本文将结合参与过的某外国语学校“毒地”事件等比较有代表性的土壤污染类环境案件，梳理了企业在土壤污染防治方面需重点关注的问题。该文主要围绕土壤管控与修复有哪些重要核心环节，土壤污染管控与修复属于什么性质的法律责任等内容展开。

一、土壤污染风险管控和修复有五大核心环节

（一）风险管控和修复的内容

《土壤污染防治法》第三十五条规定：“土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。”生态环境部联合自然资源部等部门印发的2021年5月1日起实施的《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》[1]《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》[2]也对风险管控和修复包括的5个核心环节作出了相同规定。另外，《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》（HJ 25.2—2019）[3]及《建设用地土壤污染风险管控和修复术语》（HJ 682—2019）[4]对风险管控和修复的5个核心环节也有类似规定。

根据上述规定，土壤污染风险管控和修复主要包括5个核心环节，具体流程图如下表：

（二）土壤污染风险管控与修复的定义及应遵守的标准

土壤污染状况调查：是指采用系统的调查方法，确定地块是否被污染及污染程度和范围的过程。

土壤污染风险评估：是指在土壤污染状况调查的基础上，分析地块土壤和地下水中污染物对人群的主要暴露途径，评估污染物对人体健康的致癌风险或危害水平。

风险管控、修复：风险管控包括制度控制和工程控制，制度控制是指通过制定和实施各项条例、准则、规章或制度，防止或减少人群对地块污染物的暴露，从制度上杜绝和防范地块污染可能带来的风险和危害，从而达到利用管理手段对地块的潜在风险进行控制的目的。工程控制是指采用阻隔、堵截、覆盖等工程措施，控制污染物迁移或阻断污染物暴露途径，降低和消除地块污染物对人体健康和环境的风险，这里讲的风险控制，更侧重工程控制。土壤修复是指材用物理、化学或生物的方法固定、转移、吸收、降解或转化地块土壤中的污染物，使其含量降低到可接受水平，或将有毒有害的污染物转化为无害物质的过程。

风险管控、修复效果评估：通过资料回顾与现场踏勘、布点采样与实验室检测，综合评估地块风险管控与土壤修复是否达到规定要求或地块风险是否达到可接受水平。

后期管理：国家标准没有对后期管理给出明确的定义，但是根据有关专家学者的理解[5]和地方标准关于后期管理的规定[6]，后期管理措施包括长期监测、运行维护、制度控制及回顾性评估，在后期管理计划制定过程中，针对不同后期管理对象，根据地块水文地质特点、修复与风险管控情况、残留污染物特性与分布、周边敏感受体等信息，选择一种或多种后期管理措施。

二、土壤污染风险管控和修复的法律性质

（一）土壤污染风险管控与修复责任是行政管理义务还是民事法律义务？

土壤污染风险管控和修复义务是行政责任还是民事责任，实践和学界均存在不同的观点。

从全国人大法工委及环资委任职人员编写的法律释义及生态环境部的相关规范性文件来看，土壤污染风险管控和修复义务，侧重于行政义务，非民事关系的义务：

由全国人大环境与资源保护委员会副主任委员罗清泉、全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标等主编的《土壤污染防治法释义》第四十七条规定：“本法规定的土壤污染风险管控和修复义务主要是行政管理方面的义务，是由于土壤污染责任人违反本法及环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律规定，没有履行防止土壤污染的义务造成土壤污染，根据‘污染担责’原则应当承担的行政管理方面的义务。行政管理方面的义务虽然与民事关系中的义务有所不同，但本质上都是履行义务、承担责任。因此，本条参照民事主体变更后民事义务承继的规则，对土壤污染责任人变更后土壤污染风险管控和修复义务的承继作出明确规定。”

但是，笔者注意到，生态环境部法规与标准司编写的《<中华人民共和国土壤污染防治法>解读与适用手册》倾向于认为土壤污染管控与修复责任属于以民事责任为主，主要是一种民事救济手段，但兼具行政责任性质：

《<中华人民共和国土壤污染防治法>解读与适用手册》对《土壤污染防治法》第四十七条的释义为：“土壤污染责任的性质目前学界并无定论。其属于行政责任和民事责任的混合，以民事责任为主，兼有行政责任性质。从责任承担方式来看，土壤污染责任是救济性的，无惩罚性。土壤污染治理是指采取一定修复治理措施，使受污染的土壤恢复到受损害之前的状态，恢复其正常的使用功能，其目的旨在使受害人被侵犯的权利得以恢复。其主要是一种民事救济手段，而非行政处罚措施，不带有惩罚性。……此外，土壤污染责任还具有一定行政责任的性质。土壤污染责任的实现目的除了保护土地使用权人的合法财产利益外，还有保护公众健康和生态安全等公共利益的目的。此领域并非完全意思自治，不允许当事人通过约定方式规避土壤污染责任。”

学术界也对土壤污染责任性质界定观点不一，有公法责任说、民事责任说及混合责任说等。如胡静教授认为，土壤修复责任的目的并非保护土地权利人,而是保护土壤不具有专属性的生态功能和维护土壤环境质量,修复责任的目的决定其属于公法责任[7]。王灿发教授认为，生态环境修复法律责任以实现生态环境公益救济为目的，生态修复在形式外观层面体现为对受损利益的填补，不同属性责任实现机制的运用加剧了生态环境修复法律责任性质辨析的难度。行政法律责任以实现公共利益作为核心价值追求，生态环境修复法律责任的行政法律责任定性能够保证生态环境公益得到妥当救济。生态环境修复法律责任与行政法律责任基本构成要件相契合，行政法律责任能够承接生态环境修复法律责任“生态修复论”的理论内核[8]。刘长兴教授认为，生态环境修复责任本质上不是民事责任……从事污染环境、破坏生态的活动而导致损害公共利益后果的，应当承担修复生态环境等责任，这当然是公法意义上的责任[9]。李挚萍教授认为，生态环境修复法律责任可以定义为以救济生态环境损害，亦即公共生态环境利益损害为目的的特别环境民事责任体系[10]。康京涛认为，与传统法律责任不同，生态修复责任缘起于传统环境责任形式对生态环境损害救济的局限，指向的法益是生态利益，是污染治理责任的升级、恢复原状责任的生态化、损害赔偿责任的变形，是一种新型的环境法律责任形式[11]。

本文认为，若从《土壤污染防治法》整体规定来看，该法主要侧重于从行政管理角度对生态环境保护主管部门等具有土壤污染防治职责的主体规定了相应行政职权，相关土壤污染责任人或土地使用权人等行政相对人负有履行相应土壤污染管控与修复义务，否则将承担相应行政责任。且，建设用地所有权往往为国家所有，该土地还承载着环境服务功能，土地使用权人虽然拥有土地使用权，但是不代表其可以随意使用，该土地的环境功能承载着社会公共利益，由此造成的损害，除了私益外，还涉及环境公益。如果土地使用权人发现其土地存在污染，则其要求污染责任人承担的责任，应该主要是依据民法典、环境保护法相关规定以及土壤污染防治法中关于私益救济个别条款提起（具体下文阐述），而要求承担土壤污染调查、风险评估、管控与修复、效果评估及后期管理等一系列责任或者承担由此产生的一系列费用或损失，应属于行政责任，土地使用权人无权要求民事主体（土地污染责任人）承担该系列责任。另，从民法典规定的承担的侵权责任方式，也无法涵盖土壤污染风险管控与修复五个环节的内容。

综上，从法律实务角度来看，全国人大环境与资源保护委员会相关人员编写的释义，具有很强的参考意义，且《土壤污染防治法》法律效力也高于生态环境部的规范性文件。《土壤污染防治法》项下的土壤污染风险管控与修复责任，应当主要属于行政责任性质，而非民事责任。虽然土壤污染风险管控与修复责任部分环节（调查、风险评估及修复环节）的内容可能与土壤污染侵权的民事责任承担方式有重叠，但两者是不完全相同的。土地使用权人不能基于《土壤污染防治法》规定要求土壤污染责任人承担该法项下的土壤污染风险管控与修复责任，而应由行政机关依职权或依申请启动。在经过土壤污染责任人认定后，土地使用权人可以基于此要求相应责任人承担相应环境侵权责任，包括赔偿损失、恢复原状等民事侵权责任。

（二）不同类型的土地，其污染责任人的认定机关不同，土壤污染责任人认定可由行政机关依职权也可以由相对人依申请启动认定

生态环境部出台的关于建设用地和农用地土壤污染责任人认定暂行办法对于不同类型的土地规定了不同的认定机关，建设用地土壤污染责任人认定，由所在地设区的市级生态环境主管部门会同同级自然资源主管部门负责；农用地、耕地土壤污染责任人认定，由所在地地方农业农村、林草主管部门会同同级生态环境、自然资源主管部门负责；林地、草地土壤污染责任人，由林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门负责；其他农用地，由农业农村、林草主管部门按照职责分工会同生态环境、自然资源主管部门负责。

经土壤污染风险评估，需要进行风险管控、修复的土地，土地使用权人、土壤污染状况调查报告或者土壤污染风险评估报告中提出的涉及土壤污染责任的单位和个人，有权提出土壤污染责任人认定申请，生态环境主管部门、农业农村、林业等部门可根据实际情况依职权主动开展土壤污染责任人认定。

（三）以民事诉讼认定土壤污染责任人的程序相较于行政机关对土壤污染责任人的认定程序，具有一定有限性，即在行政机关认定土壤污染责任人时，若有其他民事主体基于民事法律规定提起土壤污染责任认定的诉讼，则行政机关有权决定是否终止认定

《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》第二条规定：“本办法适用于农业农村、林草主管部门会同生态环境、自然资源主管部门依法行使监督管理职责中农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议时的土壤污染责任人认定活动。涉及农用地土壤污染责任的单位和个人之间，因农用地土壤污染民事纠纷引发的土壤污染责任人认定活动，不适用本办法。”《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》第二条第二款规定：“涉及建设用地土壤污染责任的单位和个人之间，因建设用地土壤污染民事纠纷引发的土壤污染责任人认定活动，不适用本办法。”

2021年2月2日，生态环境部土壤生态环境司有关负责人就《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》有关问题答记者问时，提到“两个《办法》适用于行政主管部门在依法行使监督管理职责中，对建设用地和农用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的情况下，开展的土壤污染责任人认定活动。这是当前土壤污染责任人认定工作的重点。涉及民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定，不适用本《办法》。”[12]

《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》第二十五条第二项[13]规定及《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》第二十六条第二项[14]均规定，土壤污染责任人认定过程中，经诉讼等确认土壤污染责任，可以终止土壤污染责任人认定。生态环境部土壤生态环境司有关负责人就建设用地和农用地土壤污染责任人认定暂行办法有关问题答记者问时表示，终止行政机关认定土壤污染责任人程序的诉讼是基于民事法律提起的诉讼。那么问题来了，在因土壤污染民事纠纷引发的民事诉讼案件中，哪些规定是民事法律规定，即可以依据此终止行政机关土壤污染责任人认定？

从前述《土壤污染防治法》第四十七条释义及《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》及《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》相关规定来看，民事法律或者私益诉讼中土壤污染民事法律责任纠纷应不包括《土壤污染防治法》（第九十六、九十七条除外）《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》及《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》规定。从涉及环境污染民事责任划分及承担的内容看，民事法律规定必然包含《民法典》《民事诉讼法》等一般民事法律规定，除此外，还有其他生态环境单行法规定的相关民事条款，比如《环境保护法》[15]第五十八条（环境民事公益诉讼），《大气污染防治法》[16]第一百二十五条（环境侵权责任），《水污染防治法》[17]第九十六条至第一百条（环境侵权责任诉讼），《固体废物污染环境防治法》[18]第一百二十一条（环境民事公益诉讼）、第一百二十二条（生态损害赔偿磋商、诉讼）及《土壤污染防治法》第九十六、九十七条[19]等。如果土地使用权人等着主体基于此提出的土壤污染责任纠纷案件，才属于土壤污染民事责任纠纷，可以终止行政机关土壤污染责任人认定程序。

结束语

2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，也是全面推进美丽中国建设的重要一年、坚持精准、科学、依法治污，持续深入打好……净土保卫战[20]。净土保卫战就是针对土壤污染问题的系列环境执法监管行动，土壤污染防治监管不会放松。从之前参与过的多起具有代表性的土壤污染责任纠纷案件来看，在土地使用权转让、注销及日常生产运行过程中，往往涉及重大法律责任风险。甚至，在特定情况下，土壤污染问题可以毫不夸张说，事关企业生死，特别是有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业土地使用权人以及受让前述地块的土地使用权受让人，需特别关注。

●注释：

[1]《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》第五条第二款 土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。

[2]《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》第六条第二款 土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。

[3]《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》（ HJ 25.2—2019）3.1 土壤污染风险管控和修复包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。

[4]《建设用地土壤污染风险管控和修复术语》（HJ 682—2019）2.1.2 土壤污染风险管控和修复包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。

[5]刘增俊, 许贺峰, 樊艳玲, 彭政, 王丽芳, 王东, 周利强, 李国傲. 污染地块修复与风险管控后期管理体系初探. 土壤, 2023, 55(1): 1-10。”

[6]深圳市生态环境局2022年1月14日发布的《深圳市建设用地污染地块风险管控、修复、环境监理和效果评估工作指引（试行）》“六、后期环境管理”部分规定：“修复后土壤中污染物含量未达到 GB36600 和 DB4403/T 67 第一类用地筛选值的地块或实施风险管控（包括固化/稳定化、封顶、阻隔填埋、地下水阻隔墙、可渗透反应墙等）的地块，后期需要进行环境管理。后期环境管理包括长期环境监测、制度控制、两者相结合等3种方式。”，
https://www.sz.gov.cn/attachment/0/942/942231/9526105.pdf，2024年10月21日访问。

[7]胡静：《土壤修复责任的公法属性——目的和工具面向的论证》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第5

[8]王灿发、王政：《生态环境修复法律责任性质辨析》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2023年第5期。

[9]刘长兴：《生态环境修复责任的体系化构造》，载《中国法学》，2022年第6期。

[10]李挚萍：《生态环境修复责任法律性质辨析》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2018年第2期。

[11]康京涛：《生态修复责任：一种新型的环境责任形式》， 载《青海社会科学》 2017年第4期。

[12]《生态环境部土壤生态环境司有关负责人就建设用地和农用地土壤污染责任人认定暂行办法有关问题答记者问》，
https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202102/t20210202_819991.shtml，2023年6月13日访问。

[13]《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》第二十五条第二项　土壤污染责任人认定过程中，发生下列情形之一，可以终止土壤污染责任人认定：……（二）经诉讼等确认土壤污染责任。

[14]《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》第二十六条第二项规定：“土壤污染责任人认定过程中，发生下列情形之一的，可以终止土壤污染责任人认定：……（二）经诉讼等确认土壤污染责任；”

[15]《环境保护法》第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

[16]《大气污染防治法》第一百二十五条　排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。

[17]《水污染防治法》第九十六条　因水污染受到损害的当事人，有权要求排污方排除危害和赔偿损失。由于不可抗力造成水污染损害的，排污方不承担赔偿责任；法律另有规定的除外。水污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任。水污染损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。

[18]《固体废物污染环境防治法》第一百二十一条　固体废物污染环境、破坏生态，损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。

《固体废物污染环境防治法》第一百二十二条　固体废物污染环境、破坏生态给国家造成重大损失的，由设区的市级以上地方人民政府或者其指定的部门、机构组织与造成环境污染和生态破坏的单位和其他生产经营者进行磋商，要求其承担损害赔偿责任；磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼。

[19]《土壤污染防治法》第九十六条　污染土壤造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。土壤污染责任人无法认定，土地使用权人未依照本法规定履行土壤污染风险管控和修复义务，造成他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。土壤污染引起的民事纠纷，当事人可以向地方人民政府生态环境等主管部门申请调解处理，也可以向人民法院提起诉讼。

《土壤污染防治法》第九十七条　污染土壤损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。

[20]全国生态环境保护工作会议在京召开，
https://www.mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202401/t20240124_1064612.shtml，2024年10月19日访问。

特别声明：

大成律师事务所严格遵守对客户的信息保护义务，本篇所涉客户项目内容均取自公开信息或取得客户同意。全文内容、观点仅供参考，不代表大成律师事务所任何立场，亦不应当被视为出具任何形式的法律意见或建议。如需转载或引用该文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源。未经授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容。

1. 赖金明：回顾2023年、展望2024年——以企业降碳减污及ESG合规为视角（上）

2. 赖金明：回顾2023年、展望2024年——以企业降碳减污及ESG合规为视角（下）

3. 赖金明：排污许可清单式执法检查背景下企业的排污许可合规问题及应对

本文作者