各地编制战略性规划现象值得关注 建议强化十五五规划衔接落实机制

摘要

一些地方聚焦阶段性战略任务和城市发展，通过统一指标设置、重大战略问题研究、功能—空间传导等做法推动“两规”衔接取得积极成效，但在规划定位、主要内容、工作机制等方面存在挑战与难点，建议加强对地方编制战略性规划的统筹指导，明确各类规划的功能定位和重点次序，进一步强化各类规划衔接落实机制。

执笔人：刘强 张雪原 文雯 许景权

党的二十届三中全会指出，要健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制。近年来，一些地方通过编制实施战略性规划推动五年发展规划和国土空间规划（以下简称“两规”）的衔接落实。这一情况与当前各地正在开展的“十五五”规划编制工作之间的具体影响，值得关注重视。我们调研发现，一些地方聚焦阶段性战略任务和城市发展，通过统一指标设置、重大战略问题研究、功能—空间传导等做法推动“两规”衔接取得积极成效，但在规划定位、主要内容、工作机制等方面存在挑战与难点，建议加强对地方编制战略性规划的统筹指导，明确各类规划的功能定位和重点次序，进一步强化各类规划衔接落实机制。

部分地方编制实施战略性规划推动规划衔接

发展规划和空间规划由于侧重点和规划期限不同，采取不同的经济和空间指标体系，在某些环节上不能形成有效对应关系，影响规划实施传导效率。为推动“两规”衔接，不少地方政府探索编制具有全局性、综合性、长期性的战略性规划，以期更好促进经济社会发展战略和国土空间布局相适应。

地方政府具体做法主要包括：一是建立统一的规划指标体系。一些地方通过编制战略性规划，综合既有“十四五”规划和国土空间总体规划指标体系，借鉴国际国内综合型、专业型评价指标体系案例，根据城市核心功能，建立综合指标体系，对2025、2035年等近远期规划目标进行预测，力求衔接“十四五”规划与国土空间总体规划，以提升规划指标的指导性、落地性。

二是加强中长期战略问题研究。一些地方在战略性规划中，特别注重规划的战略性、系统性、前瞻性，对城市总体定位及目标、常住人口规模预测、空间布局方向等中长期战略问题进行了深入研究。通过中长期战略研究，进一步找准自身优势定位，发现深层次矛盾和突出瓶颈制约，为谋划经济社会高质量发展任务举措和国土空间布局安排提供良好支撑。

三是建立将城市功能落实到重点片区的功能—空间传导链条。一些地方通过编制战略性规划，紧紧围绕城市总体定位，在充分梳理城市产业空间资源基础上，谋划城市核心功能，并将城市核心功能细化落实到重点功能片区规划上，搭建发展战略到国土空间的传导链条。同时，通过编制一套实施方案，对重点功能片区的发展和建设目标、路径、举措等进行指引，“以点带面”发挥核心示范与带动作用，保障规划落地实施。

面临的挑战与难题

一是与现有规划的关系有待明晰。虽然各地编制的战略规划定位极高，并对其在推动国土空间规划和发展规划衔接上寄予厚望，但实际上其在现有规划体系中的地位不明确，对“两规”衔接缺乏正式的法规和政策依据，可能导致最终实施效果打折扣。部分地方提出要以战略性规划为统领，但中共中央、国务院印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确提出，在规划体系中居于统领地位的应是发展规划，地方编制的战略性规划与发展规划在规划体系中的地位关系有待进一步理顺明晰。

二是对发展内容的重视和聚焦不够。一些地方编制的战略性规划虽被寄望于将发展规划和国土空间规划有机结合起来，并统领指导各类规划，但实际编制内容上过于侧重于生产、生活、生态等空间摆布，并没有突破传统空间性规划技术路线，指导城市建设的意味过浓。这导致战略性规划对经济社会发展的系统谋划不足，对各领域重大战略和重大举措的统筹安排不够，更像是国土空间规划的前期研究，难以成为衔接发展规划和国土空间规划或上位规划的桥梁。

三是组织协调机制尚待完善。一些地方城市为编好战略性规划，虽然在党委和政府层面成立了专门的规划编制小组，共同编制战略性规划。但在实际编制组织中，主要仍由组织编制国土空间规划的部门牵头组织编制，其他部门仍然停留在浅层次参与，导致规划部门性大于综合性，进而影响到战略性规划衔接“两规”的作用。

相关政策建议

一是统一地区战略定位及目标。战略定位及目标可以帮助政府明确该地区的长期发展目标和方向，有效引导社会预期，避免大波折和走上弯路，是“两规”衔接重点之一。目前地区战略定位并不属于地方发展规划的要件，但属于地方国土空间规划要件，易造成“两规”不统一。地方在编制战略性规划时，需要综合考虑地区历史背景、资源禀赋、地理位置、社会文化、经济结构等多方面因素，找准比较优势，提出符合地区实际情况和长远利益的战略定位及目标。

二是科学设置战略性规划内容。战略性规划时间上以20年左右的长期为主，内容上主要体现指导性和愿景性。对未来10—20年的国际竞争、产业发展、资源环境、体制改革等经济社会发展重大问题和中长期趋势的充分研判和人口规模进行科学预测，将为发展规划和国土空间规划编制和修订提供重要参考。同时，要强化战略性规划对空间布局的指引，将地方功能定位和战略任务分解到具体空间片区，并分区安排项目，实现发展规划的时间谋划与国土空间规划的空间落位有效衔接。

三是把握好战略性规划编制实施的时机。理顺战略性规划在规划体系中的地位，明确其促进发展规划和国土空间规划衔接并就某些重大问题达成共识的桥梁作用，而不应取代和影响现有规划的统领或基础性地位。明确地方可将战略性规划确定的人口预测结果、战略定位、主要发展目标、空间布局作为发展规划和国土空间规划编制修订的重要参考。建立健全高位推动、各部门紧密合作、发展改革部门主导的战略性规划编制及实施机制，并将其作为政府审查各类规划编制的重要依据。统筹好战略性规划与其他规划的编制时序，引导其与“十五五”发展规划的编制时间适当错开。

微信编辑：今朝

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