【下好先手棋，勇当突破口】全国首个跨省域国土空间规划体系背后，有这些制度创新干货

编者按：

今年11月1日，长三角生态绿色一体化发展示范区将迎来揭牌建设五周年。五年来，示范区坚定推进国家战略任务，紧扣一体化和高质量两个关键词，坚持制度创新和项目建设“双轮驱动”，从夯基垒台、立柱架梁到全面推进、厚积成势，广泛凝聚共识，勇当先手棋和突破口，让中国式现代化在示范区展现勃勃生机。

即日起，示范声推出【下好先手棋，勇当突破口】专栏，系统展示示范区五周年建设亮点。

探索建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，是国务院批复《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》明确的任务要求。

建立跨省域统一的规划管理制度是示范区开展一体化制度创新的首要任务，也是区域一体化发展的直接体现。规划水平决定着示范区的建设品质，只有坚持高水平的规划引领，才能实现“一张蓝图管全域”，推动示范区一体化、高质量发展。

规划一张图，如何管全域

示范区青浦、吴江、嘉善两区一县地理相近、文化同源、资源禀赋类似，但发展定位不同。如何破解？五年来，在自然资源部指导下，示范区执委会会同上海、江苏、浙江两省一市，苏州、嘉兴两地以及示范区所在两区一县（即“三级八方”），聚焦跨行政区空间定位不一致、规划建设标准不统一、空间治理难协同、实施管理有差异等难题，共同构建了跨省域“1+1+N+X”国土空间规划体系（两个“1”分别为《示范区国土空间总体规划》和《先行启动区国土空间总体规划》，“N”为重点领域专项规划，“X”为重点区域详细规划），探索建立了沪苏浙两省一市共编、共研、共推、共议的统一编制、联合报批、共同实施的规划全流程闭环管理机制，推进跨区域一体化空间协同治理。

示范区城乡空间结构规划图

2019年7月，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021—2035年)》（即《示范区国土空间总体规划》）启动编制。2023年2月，国务院批复同意《示范区国土空间总体规划》，这是继中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》后，首部经国务院批准的跨行政区国土空间规划，明确了示范区目标定位、空间战略和底线管控要求，为示范区规划、建设和空间治理提供了基本依据。在同一张蓝图下，分属三地的2413平方公里区域从此有了统一遵循。

《示范区国土空间总体规划》坚持对标落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，率先落实新发展理念，率先实现“一盘棋”发展，率先建立跨界治理新标准，落实生态绿色新理念，着力形成绿色生产体系和生活方式，体现人居品质新示范，着力增强人民群众的获得感。

根据《示范区国土空间总体规划》，示范区建设坚持“一张蓝图管全域”，将紧扣一体化和高质量，实施生态优先、绿色低碳发展，创新驱动、高质量发展，多中心、网络化、融合式空间发展，跨界协同、一体化发展的空间战略，建设人与自然和谐共生的中国式现代化示范区。示范区将立足区域资源禀赋和江南水乡特色，构建多中心、网络化、集约型、开放式、绿色化的区域一体空间布局，扩大生态空间，保障农业空间，优化城镇空间，构建“一心、两廊、三链、四区”的生态格局、“四带多区”的农业发展格局和“两核、四带、五片”的城乡空间布局。在统一规划下，示范区将充分尊重江南气韵和水乡特点，既做“加法”又做“减法”，单位面积上生产总值要提高，而建设总用地反而减少了15.7平方公里。到2035年，示范区河湖面积不低于20.6%，森林覆盖率超过12%，绿色出行比例提升到80%，转变过去以投资要素主导、土地增量扩张的造城模式，转向依靠底线约束、创新驱动的新发展模式，以河湖田镇村融合的水乡单元为空间载体，推动存量用地布局优化、结构调整和内涵提升，促进创新空间和生态空间融合，强化“好风景”“新生态”对“新经济”的促进作用。

依据《示范区国土空间总体规划》，五年来，一大批有显示度的项目加快建设。方厅水院等重大项目建设进入最后攻坚阶段，元荡桥等跨界基础设施和公共服务设施项目部分已经建成，华为练秋湖研发中心等产业项目建成投用，文体旅融合等新兴业态不断涌现，城乡融合水平与综合发展实力明显增强。

一个规划体系，一批制度创新

在全国首个跨省域国土空间规划体系背后，示范区执委会会同三级八方聚焦规划管理领域，形成了一批制度创新成果——

构建统一的规划体系。目前，示范区已构建了包括《示范区国土空间总体规划》《先行启动区国土空间总体规划》以及综合交通、生态环境、水利、供排水、产业发展、电力、燃气等重点领域专项规划，以及若干重点区域控制性详细规划在内的“1+1+N+X”国土空间规划体系。在示范区总规层面，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、文化保护四条控制线，建立覆盖全域的“四线”管控体系。依托一体化示范区国土空间规划体系，建立兼顾刚性和弹性的规划实施和传导机制，逐级传导落实全域国土空间管控要求，实现“一张蓝图管全域”。

示范区先行启动区空间结构规划图

建立跨省域国土空间规划共编联审机制。沪苏浙两省一市，苏州、嘉兴两地以及示范区两区一县共同推进国土空间规划统一编制、联合报批、共同实施，构建完善“示范区全域总体规划—先行启动区单元规划—共建区域详细规划”三级国土空间规划体系，分别由省、县、镇三级政府跨省组建工作专班共同编制，并按审批权限联合报请国务院、两省一市、示范区执委会和两区一县审批。跨省域国土空间规划共编联审机制有效解决跨行政区空间定位不一致、规划建设标准不统一、空间治理难协同等难题，促进规划、土地、项目建设的跨区域协同和有机衔接，强化了国土空间规划对省际毗邻区域一体化发展的支撑作用。

跨省共建区域——水乡客厅规划建设效果图

建立跨省域国土空间总体规划实施体检评估机制。针对《示范区国土空间总体规划》跨省域、多主体特点，建立执委会统筹协调、沪苏浙两省一市有关方面全程参与、第三方独立开展体检评估的工作模式，执行“一年一体检、五年一评估、重点领域专项评估”的监测评估机制，围绕高质量、生态绿色、一体化、国土韧性四个维度，构建了通用性指标和特色性指标相结合的体检评估指标体系，综合运用交通出行分析、设施可达性分析、安全韧性分析、城际空间联系分析等工具，完成跨省域国土空间规划实施体检评估报告编制并发布。

示范区总规2023年度体检评估报告

跨省共建区域总规划师制度。为推进示范区内沪苏浙两省一市交界处共建区域（约35.8平方公里）国土空间详细规划有效实施，示范区执委会会同两区一县人民政府联合制定印发共建区域总规划师制度实施方案，联合聘任总规划师团队，建立由示范区执委会、跨省共建区域所涉政府部门联合参与的总规划师制度。总规划师团队围绕共建区域建设管理需求，与政府部门、项目公司等方面协作，对跨省共建区域内规划、设计、选址、建筑等方案开展技术审查和技术咨询，为自然资源管理等部门科学决策提供技术支持。

在跨省域国土空间规划体系支撑下，示范区经济社会发展取得显著成效，呈现出更加生机勃勃、热火朝天的崭新景象。

示范区国土空间总体规划

《示范区国土空间总体规划》于2023年2月4日正式获国务院批复同意，是首个跨省域共同编制报国务院审批的法定国土空间规划，是党中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》后首个获得国务院批准的国土空间规划，也是党的二十大以后，首个由国务院批复实施的国土空间规划。示范区规划总面积约2413平方公里，规划建设用地803.6平方公里，规划总人口为380万人，蓝绿空间占比66%。规划以“打破边界跨域一体”、“生态筑底绿色发展”、“组团网络集约融合”、“全域风景多样链接”、“水乡客厅集中示范”、“共同编制统一实施”为主要特征，规划将实现示范区建设用地负增长，以此倒逼城乡发展模式转型。规划明确示范区的总体发展愿景为“世界级水乡人居文明典范”，打造人类与自然和谐共生的地区、全域功能与风景共融的地区、创新链与产业链共进的地区、江南韵和小镇味共鸣的地区、公共服务和基础设施共享的地区。《示范区国土空间总体规划》获批后，《先行启动区国土空间总体规划》、《水乡客厅详细规划》和一批专项规划相继批复实施。