瞭望 | 健全覆盖城乡的公共法律服务体系

目前我国覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的公共法律服务体系已经基本建成

健全覆盖城乡的公共法律服务体系，有效缩短公共法律服务质量和基层社会治理需求之间的距离，需要在服务供给侧实现均等化、多元化与创新化

健全覆盖城乡的公共法律服务体系是一项系统工程，需要通过科学规划，增加公共法律服务有效供给；加强资金和人才支持，保障公共法律服务顺利进行；做好监督管理，确保公共法律服务规范发展

文 | 袁钢

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确将“社会主义法治国家建设达到更高水平”作为进一步全面深化改革总目标的重要内容。

《决定》要求，完善推进法治社会建设机制，提出“健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革”。

公共法律服务体系建设是一项涉及司法行政各项业务的综合性顶层设计，通过统筹提供优质、便捷、精准的公共法律服务，进一步提升国家和社会治理各领域各环节法治化水平，满足广大人民群众日益增长的法律服务需求。

“基本建成”之后迈向“健全”

公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。

9月6日，在国务院新闻办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，司法部公共法律服务管理局局长杨向斌介绍，目前我国覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的公共法律服务体系已经基本建成。

“基本建成”之后，迈向《决定》提出的“健全覆盖城乡的公共法律服务体系”，对于推进中国式现代化意义重大。

健全覆盖城乡的公共法律服务体系，有助于保障人民群众切身利益。基层矛盾纠纷点多面广，司法不是唯一的纠纷化解途径。扩大城乡基层社会治理中的法律服务资源供给，提供法律咨询、调解、仲裁等均等化服务，有助于城乡居民获得必要的法律帮助和支持，充分运用非诉讼方式化解矛盾纠纷。特别是保障困难群体和特殊群众的基本法律服务需求，更好实现法律面前人人平等。

健全覆盖城乡的公共法律服务体系，有助于建设服务型政府。构建服务型政府，是法治政府建设的出发点和落脚点。通过加强欠发达、边远和少数民族地区的公共法律服务，促进城市优质法律服务资源向农村辐射；通过深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革，完善法律援助制度和国家司法救助制度，困难群众得以运用法律武器维护自身合法权益。

健全覆盖城乡的公共法律服务体系，有助于推进法治中国建设。全国公共法律服务体系建设等规划推进落地的过程，由司法行政机关主导，需要社会各部门参与、统筹多方资源，最终形成由律师事务所、公证机构、司法鉴定机构、仲裁委员会、人民调解委员会等法律服务机构组成的公共法律服务体系。这一过程中，全社会尊法学法守法用法的良好氛围逐渐形成，法治中国的根基不断筑牢。

在天津市和平区劝业场街道兆丰路社区“家事驿站”，律师在为社区邻里协调员普及调解方法（2023年12月8日摄） 孙凡越摄/本刊

持续发力服务“供给侧”

健全覆盖城乡的公共法律服务体系，有效缩短公共法律服务质量和基层社会治理需求之间的距离，需要在服务供给侧实现均等化、多元化与创新化。

均等化——这是健全覆盖城乡的公共法律服务体系的关键和首要目标，确保城乡居民都能享受到基本法律服务。

均衡配置资源。均衡配置城乡基本公共法律服务资源，降低法律援助门槛，扩大法律援助范围，加强基础设施建设，改善服务条件。

夯实基层基础。加强基层普法阵地、人民调解组织建设，健全服务网络，充分发挥司法所功能，健全村（居）法律顾问制度并加快推进全覆盖。

支持欠发达地区。中央财政转移支付资金等对欠发达地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区公共法律服务建设予以倾斜，加强经费保障。

多元化——面向不同群体、不同领域和不同层次的法律服务需求，提供多种类型的法律服务，构建更加全面、高效和便捷的公共法律服务体系。

服务内容多元化。做好律师服务，开展法律援助，参与调解工作、法律咨询和法律宣传，提高人民群众的法律意识；做好公证服务，预防和化解各类民商事纠纷，维护和发展社会秩序以及市场经济秩序，保护和促进经济往来和交易安全；做好仲裁服务，在尊重当事人意愿的基础上调和矛盾、化解分歧，助力实现社会秩序稳定；做好调解服务，从源头上依法公正高效化解各类民商事矛盾纠纷，维护市场经济秩序；做好司法鉴定服务，以信息公开化、科技化与智能化为方向，为人民群众提供便捷、优质的司法鉴定服务。

服务供给主体多元化。按照“政府主导、社会参与”原则，除政府作为直接供给主体外，鼓励通过行政委托、政府购买、特许经营等方式，由社会各主体间接供给服务，提升公共法律服务的覆盖面、质量和效率。

服务监管多元化。监管是保障公共法律服务实现均等化的重要环节，一般包括政府监管、行业自律和第三方评估。政府通过立法、政策指导和行政监督等手段，对公共法律服务进行规范和管理，确保服务符合法律法规和政策要求；法律服务行业内部，通过制定行业规范、职业道德准则等实现自我管理和自我约束，提高服务质量和公信力；引入专业评估机构、学术机构等独立第三方机构，客观评估公共法律服务的质量、效率和满意度。

创新化——推动公共法律服务的内容和方式创新，更好满足人民对美好生活的向往和日益增长的法律服务需求。

推动公共法律服务方式创新。通过数字技术赋能乡镇公共法律服务，推动法律服务资源跨区域调配流动，提高乡镇居民对法律服务资源的可及性。完善县（区）、乡镇（街道）、村（社区）公共法律服务实体平台与网络平台、热线平台与业务中台、数据中台等相结合，与诉讼服务平台、检察服务平台、政务服务平台、社会服务平台等公共服务领域平台有效对接，构建更全面的数字化公共法律服务平台体系。

推动公共法律服务内容创新。结合基层实际做好需求分析，在保基本的基础上提供更多个性化法律服务。比如除公益诉讼、法律援助等传统法律服务，还可引入心理辅导、法律风险评估、个人财产信托等服务。

保障系统工程落地落细

健全覆盖城乡的公共法律服务体系是一项系统工程，需要通过科学规划，增加公共法律服务有效供给；加强资金和人才支持，保障公共法律服务顺利进行；做好监督管理，确保公共法律服务规范发展。

推进公共法律服务的供给体系建设。

在制度建设层面，加快推进律师法、仲裁法、公证法、司法鉴定法等法律制修订工作，完善公共法律服务制度体系。比如，完善律师工作制度机制，加强对律师队伍的政治引领，引导广大律师做党和人民满意的好律师；深化公证体制机制改革，完善公证执业监管机制；加强和规范仲裁机构登记管理，推进仲裁机构内部治理结构改革，聚力打造高水平仲裁机构；完善调解体制机制，加强调解工作制度化、规范化建设，充分发挥人民调解的第一道防线作用；深化司法鉴定管理体制改革，提高司法鉴定科学化规范化水平。

在基层实践层面，在市场化法律服务供给不足的地区、领域和环节，综合运用直接提供、购买服务、制定价格、提供补贴等方式，弥补法律服务的供给不足，保障供需平衡。同时，鼓励律师、公证、司法鉴定等行业开展服务特殊群体的专项公益活动。

强化公共法律服务的经费和人才保障。

各级财政部门把公共法律服务业务经费纳入同级财政预算，落实好公共法律服务平台建设、运行、管理等经费，保障公共法律服务平台正常运行。综合考虑经济社会发展、财政状况、服务需求、办案业务量、办案成本等因素，建立公共法律服务经费保障标准动态调整机制。

保障公共法律服务岗位和人员配备，加强对法律援助等直接服务群众的岗位人员培养。优化公共法律服务队伍结构，稳步增加律师、公证员、仲裁员、专职人民调解员数量，加快充实公职律师、公司律师和法律顾问力量，根据需要发展司法鉴定人员队伍，规范基层法律服务工作者队伍。引导和鼓励法律服务机构和从业人员更多地参与公共法律服务主题的志愿服务。

构建公共法律服务监管体系。

一是加强对公共法律服务体系建设规划落实的督查考评。比如，将公共法律服务体系建设列入司法行政综合考核体系、平安建设考核指标体系、法治政府考核指标体系、经济社会发展综合考核体系等多元考核范围。

二是建立健全公共法律服务机构的绩效考评制度，加强对法律援助、人民调解、法治宣传等项目在资金使用、实施效果、服务效能等方面的监督和评估。比如，规范合作制公证处的运行和管理工作，针对合作制公证机构在质量管理、人员管理、财务管理、公证执业管理等方面加强监督管理力度；加强司法鉴定管理活动的规范建设，强化司法鉴定行业信用评价管理机制，不断完善司法鉴定管理措施，健全司法鉴定机构名册管理制度；强化仲裁监督机制，逐步探索建立仲裁委员会专家咨询委员会、仲裁员职业伦理道德委员会等。

三是统筹政府部门、第三方评价机构和媒体等多方力量，加强对法律服务机构的监督和评价，提高公共法律服务的供给质量和效益。比如，鼓励建立公共法律服务行业基金会，以拓宽公共法律服务资金来源，同时对基金会做好政策扶持和全程监管；鼓励建立公共法律服务行业志愿组织，吸引更多法律服务从业人员参与志愿服务，并加强引导和管理。

法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。健全覆盖城乡的公共法律服务体系，能够形成制度竞争优势，有力提升国家治理体系的系统性、规范性和协调性，最大限度凝聚社会共识，汇聚推进中国式现代化建设的磅礴力量。

（作者为中国政法大学法学院副院长）■