肖金成:分类施策促进县城经济高质量发展

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，分类施策，经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城。

一、明确各县功能定位，分类引导县城发展方向

我国现有1472个县、394个县级市，还有一些近期县改区的远离中心城市的区政府所在地，数量众多，差异很大。如大城市周边的县城距离大城市很近，便于接受大城市的辐射带动。随着大城市要素成本的提高，产业链条向周边县城延伸。大城市的交通比较发达，人才比较密集，周边县城容易承接大城市的知识溢出和产业转移。《意见》提出：支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化快速交通连接，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。所谓都市圈是超大城市、特大城市和辐射功能强的大城市辐射影响的范围，辐射半径一般100公里至150公里。城市群是多个城市共同辐射影响的区域，范围更大一些。如成都都市圈规划范围包括成都、德阳、眉山、资阳四市所辖范围，由于都市圈的交通设施网络化水平不断提高，县城的区位劣势在弱化，成本优势在强化，为县城的发展带来了机遇。除了成都都市圈，其他大城市周边的县城也应抓住加快发展的机遇。

专业功能县城指具有资源和交通优势的县城，如有的县域拥有矿产资源或旅游资源，有的县域交通比较发达，还有的县城位于边疆地区，负有特殊的使命和功能。在国家的支持下，通过建设高水平的产业发展平台，依托自身优势发展特色经济和支柱产业，提高就业吸纳能力，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

位于农产品主产区的县，耕地较多，农业发展条件好，农业种植面积大。位于农产品主产区的县城一般来讲，工业化程度低，经济基础比较薄弱，就业岗位比较少，县城规模比较小，应在国家政策支持下，集聚发展二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

位于江河上游或生态比较脆弱的地区谓之生态功能区。为了保护生态，就要尽可能减少人类的活动，限制发展工业尤其是有污染高排放的产业。一般来说，被划为生态功能区的县域人口数量少，但土地面积大。位于重点生态功能区的县城应因地制宜推动绿色发展，发展适宜产业和清洁能源，有序承接生态地区超载人口转移，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。国家应通过完善财政转移支付制度，增强公共服务供给能力，保障县城居民生活水平不断提高。

随着人口向城市群、都市圈和大城市集聚，很多县的人口不断减少，这是符合历史发展趋势的。一般来说，人口减少的县域数量很多，人口减少的县城数量不多。依托资源开发发展起来的县城，由于矿产资源濒临枯竭，其他产业无条件发展，县城的人口将有所减少，要防止人口流失县城盲目建设。应结合城镇发展变化态势，严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向经济发展优势区域转移。

综上所述，应对各类县城进行识别，确定县城的基本特征和类型，明确各个县城的功能定位和发展方向，因地制宜，分类施策，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，补短板，强弱项，坚持以人为核心推进城镇化。《意见》要求，各级政府应切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。强化规划引领，坚持“一县一策”，明确建设重点、保障措施、组织实施方式，精准补齐短板弱项，防止盲目重复建设。

二、加强产业平台建设，引导产业集中集聚发展

我国有将近3亿的农民工，1亿左右跨省到沿海发达地区打工，1亿左右到省内大中城市务工经商，还有1亿左右在县城和小城镇或工或商或亦农亦商。在国际形势剧烈变化的背景下，沿海地区对外来劳动力的吸纳能力在下降，就近城镇化进入县城就业成为很多离开农村的劳动者的选择。一些已经外出的农民工开始返乡创业，农民在县城就业购房向县城集聚的现象在多个地方都很普遍，如果没有不断增加的就业岗位，也会带来很多问题。

提升县城发展质量，目的是更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，因此，应增强县城产业支撑能力。产业配套设施不完善，产业发展动力不足，吸纳就业能力就难以提升，居民收入水平也难以提升。改革开放以来的重要经验是通过打造产业发展平台，改善投资环境，吸引外地外国投资者以及本地投资者投资兴业，无论是投资硬环境还是投资软环境的改善都需要加大投入，完善基础设施、增强服务意识。《意见》提出，依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，引导县域产业集中集聚发展。支持符合条件的县城建设产业转型升级示范园区，根据需要配置公共配套设施，健全标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、质量基础设施、仓储集散回收设施。应重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，因地制宜发展一般性制造业，培育农产品加工业集群，发展农资供应、技术集成、仓储物流、农产品营销等农业生产性服务业。根据文化旅游资源禀赋，培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。

有些县城为了招商引资，搞了多个产业发展平台，导致投资分散。有的县城开发区规划面积很大，投入不足，基础设施建设不到位，营商环境并未得到根本改善，产业发展的效果不理想。《意见》提出引导县域产业集中集聚发展，具有很强的针对性。产业在县城集中集聚发展，有利于节约基础设施投资，营造宜业宜居环境；有利于与大城市形成产业链对接和配套，形成投资、生产、消费的良性循环；有利于形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。

以四川开江县和宣汉县为例。两县都是达州下辖县级行政区，县城到达州市中心城区直线距离不到60公里。开江县城位于成都至达州铁路交通干线上，距离万州港直线距离不到80公里，是万达开川渝统筹发展示范区的几何中心，县城周边地势比较平坦，空间比较开阔，聚集产业的条件很好。开江经济开发区规划面积10平方公里，产业发展已有一定基础，主要产业有农产品加工、装备制造、现代物流。宣汉县资源富集，天然气、煤炭、硫黄、钾、盐储量丰富。普光经济开发区规划面积20平方公里，天然气硫黄化工、煤炭能源、农产品加工三大产业集群初具规模。达州市位于秦巴山区，下辖多数县属于生态功能区，产业发展受限，应考虑“飞地经济”模式，在开江和宣汉建立产业园，共同投资建设，财政收入分成，为全国位于生态功能区的县探索合作发展新模式。

三、提升县城发展质量，促进城乡融合发展

县城是我国城镇体系的重要组成部分，上有省会城市和地级中心城市，下有小城镇，均是城镇化的重要载体。县城是县域经济的中心，5亿左右的农村人口集中在县域，2亿多农民工的户籍也在县域，1亿左右的农民工跨省务工经商。增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，有利于本县的农民就近到县城就业居住，满足本县居民亦工亦农、亦农亦商等多样化就业需求，也能满足就近照顾年迈父母的要求，是实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和促进乡村振兴的重要举措。结合《意见》要求，提出几点建议：

编制县城发展规划。应根据区位特点、县域人口、产业基础、发展趋势确定县城的范围。发展规划应与空间规划相衔接，合理划分功能区，使县城的空间格局更趋合理。要把基础设施建设项目、老旧小区的更新改造以及产业园区的调整扩容纳入规划。规划要有前瞻性，也要有现实性，要进行科学论证。

完善基础设施。东部沿海地区的县城因产业比较发达，县城规模比较大，基础设施比较完善，而西部地区很多县城由于财政实力薄弱，基础设施并不完善。《意见》提出，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。这是提高县城现代化水平的必要途径，也是改善县城居民生活条件的重点任务，还能提高县城的承载能力和吸纳能力，吸纳更多农村人口就业与居住。

发挥县城服务乡村的作用，增强对乡村的辐射带动能力。县域经济是县城、小城镇和广大农村共同组成的经济体系，在我国区域经济发展中居于十分重要的地位。促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸。在有条件的地区推进城乡供水一体化，推进县乡村（户）道路连通、城乡客运一体化，建设以城带乡的污水垃圾收集处理系统，提升非县级政府驻地特大镇卫生院医疗服务能力。应全面取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。

强化县城与邻近城市发展的衔接配合。提高县城与周边大中城市互联互通水平，有序开展干线公路过境段、进出城瓶颈路段升级改造，推进县城市政道路与干线公路高效衔接，有条件的大城市轨道交通应向周边县城延伸。县城应主动与相邻大中城市加强对接，实现交通一体化、通信一体化、社保一体化、教育一体化、医疗一体化等。

（作者系中国区域科学协会副会长、国家发改委国土地区研究所原所长；来源：《中国乡村发现》2024年2期）

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