审计、财评工程结算争议解决中的实务问题研究及法律服务思考（二

目录

摘要

一、工程结算中审计财评的本质属性

（一）审计财评是对工程项目财政资金监管之活动

（二）审计财评是就工程项目结算依据达成之合意

（三）审计财评在工程项目结算中一体两面之特性

二、工程结算中审计财评的效力与适用

（一）审计财评效力与其适用的基本问题

（二）审计财评结算条款效力与适用争议

（三）审计财评评审结果效力与适用争议

（四）审计财评效力及其适用的基本原则

三、工程结算审计财评争议产生常见原因

（一）分析结算争议产生原因的逻辑起点

（二）工程项目申报审批及资金使用问题

（三）工程项目承包建设及组织施工问题

（四）基于建设施工过程的结算事项分歧

四、审计财评在工程结算争议解决中的法律服务思考与建议

（一）保持中立客观，摆脱思维局限

（二）作出明确约定，确保条款适用

（三）增强合约意识，避免意外成约

（四）恰当履行报审，防止久拖不决

（五）紧贴建设实际，加强过程管理

（六）动态关注审计，及时提出异议

摘要

在财政性投资建设项目中，以“政府审计”“财政投资评审”作为工程竣工结算的依据，是建设工程施工合同中的常见约定，建设单位与承包方由此产生的争议与纠纷也屡见不鲜。理解工程结算中的政府审计、财政投资评审的本质属性，是理解其在工程结算中效力与适用、争议产生根源的基础；理解其效力与适用、争议产生的根源又是把握司法实务中对于此类案件的处理逻辑、原则和方法的关键。因此，本文从探讨政府审计、财政投资评审在工程结算中的本质属性出发，结合司法案例对政府审计、财政投资评审在工程结算中的效力与适用问题进行了剖析与探讨，并对政府审计、财政投资评审引发工程结算争议的常见原因等实务问题进行了深入的研究和分析，并在此基础上就如何应对和处理此类争议提出了建议和意见。本文分为上下两篇推送上篇为《大成研究 | “审计、财评”在工程结算争议解决中的实务问题研究及法律服务思考（上）——建设工程项目法律服务探索与实践（二）》，此篇为下篇。

关键词：政府审计 财政投资评审 财政评审 建设工程 工程结算

特别说明：为便于本文的行文与表述，除非特别区分及指明的情况下，在本文中统一用“审计财评”同时指代“政府审计”和“财政投资评审”。

三、工程结算审计财评争议产生常见原因

审计财评结算条款及评审结果的效力与适用问题是此类工程结算纠纷案件中的主要争议焦点，然而效力与适用问题是纠纷与争议的外在表现形式，并非其产生的根源性因素，此类争议的产生有其更加深层次的原因。

值得注意的是，审计财评类纠纷案件是一类特殊的建设工程结算类纠纷案件，其本质上属于建设工程结算纠纷案件但又具有其自身独特的特点。建设工程结算类纠纷产生的一般原因同时也是审计财评类纠纷案件的产生原因，除此之外，审计财评类纠纷的产生还有其自身独有的原因。

尽管实务中不同的案件中争议的产生有不同的原因，甚至复杂案件中涉及多个争议产生的原因，但都是各类基本场景和因素的组合。本文第三部分拟对审计财评类纠纷案件争议产生的常见原因进行简要分析，主要围绕争议产生的常见情形而展开，旨在为切入此类案件、把握相关事实和背景提供思路和指引。

（一）分析结算争议产生原因的逻辑起点

在财政资金投资项目的承发包建设过程中，主要包括财政资金的审批使用活动和工程项目的组织施工活动。在工程项目完工时，通过审计财评程序对财政资金审批使用活动进行审查监督，通过工程结算程序对工程价款进行审核确定，上述两类活动和程序相互关联但又相互区别。而在以审计财评作为结算依据的案件中，审计财评在工程项目的结算中具有一体两面的特性，其特殊之处在于承发包双方通过约定将审计财评作为了统揽行政监管流程与工程结算流程的程序。可以简单理解为“两项活动一项总结”，即在财政资金使用活动和工程建设施工活动这两项活动完成后，最终均通过审计财评进行审查和汇总。审计财评以工程建设客观情况为基础，但因涉及财政资金合法合规使用的相关内容，又不完全等同于单纯基于工程建设施工情况开展的工程结算。因此可以看出，只要财政资金使用活动、工程建设施工活动以及两项活动的衔接等任何环节出现问题，均会导致双方对财政评审结果的分歧，最终使得工程无法顺利完成结算而产生争议。

在财政资金投资项目的承发包建设过程中，主要包括纵横两个逻辑主线：一是与工程项目申报及财政资金申请、审批及使用等相关的纵向行政监管逻辑线，二是工程承发包及组织施工的横向时间逻辑线，两条逻辑线索贯穿和交错，在分析争议产生的原因时，应当同时关注该两个维度中可能产生争议的原因。本文本部分通过对上述活动、逻辑线索进行分析、梳理，拟对财政资金投资项目的承建过程中可能产生争议的常见原因和情形进行简要的组织、概括和总结。

常见原因主要包括：工程项目申报审批及资金使用问题、工程项目承包建设及组织施工问题以及基于建设施工过程的结算事项分歧问题。

（二）工程项目申报审批及资金使用问题

工程项目及财政资金的申报、审批与使用是财政资金类工程项目投资建设过程中的重要环节，也是此类工程项目所特有的程序。申报与审批程序是否存在瑕疵和问题，事关工程项目能否开展审计财评，审计财评是否能够顺利通过以及审计财评最终核准的价款金额等重要事项，因此也成为审计财评类工程项目纠纷案件争议产生的主要方面之一，其中常见的争议产生原因有：

1. 工程项目申报审批程序违规导致最终无法实施审计财评

财政资金投资建设的工程项目申报审批程序涉及项目可行性研究、立项、概算、预算、招投标、资金申请与拨付、工程结（决）算等诸多环节，工程项目申报审批程序违规或不恰当履行可能造成最终与结算相关的审计财评工作无法实施，进而导致承发包双方在工程结算时因审计财评条款与评估结果的适用问题产生争议。

2. 申报审批程序瑕疵导致获批建设资金无法满足实际需求

工程项目可用建设资金能够满足工程项目建设施工的实际需求，是工程顺利完工和完成结算的前提和保障，批复的可用建设资金不足必然导致工程项目完工后的结算争议。在工程项目招投标前，因工程项目概预算偏差或规划设计调整等原因，可能出现初始预算资金不足的情况；在工程项目承建后组织施工期间，也可能因设计变更、材料及人工价格大幅调整、工程量增加等诸多原因，出现实际建设资金需求大幅超出初始预算资金的情况。无论是初始预算不足，抑或是过程造价增加，均涉及建设资金的申报、审批和调整问题，无论是在此过程中未及时履行申报调整程序或履行程序不恰当，均可能出现最终经审计财评核定的建设资金不足以涵盖工程建设实际造价而导致结算争议的情况。

3. 财政资金的使用合规及效益问题导致无法通过审计财评

在财政资金投资建设的工程项目中，对财政资金申报、审批与使用活动进行监管是进行审计部门、财政部门等政府部门开展审计财评的根本目的，而在审计财评争议类工程结算纠纷案件中，因双方又同时将审计财评结果约定为工程结算依据，因此审计财评的结果势必延展至工程结算领域并与之关联，进而影响工程结算与工程款支付的顺利开展和完成。若财政资金申报、审批与使用中出现诸如资金挪用、超量及违规建设、申报使用程序违法等合规性问题或不符合资金使用效益原则和规定的情形，则将出现所涉工程项目最终无法通过审计财评，或即使通过审计财评但最终经审计财评核定的价款金额低于已批复的可用预算资金而无法满足实际建设需求的情况，最终导致双方结算争议的产生。

（三）工程项目承包建设及组织施工问题

尽管审计财评类工程结算纠纷案件中，争议主要围绕审计财评结果展开，争议的产生似乎主要因建设单位而起，主要与建设单位单方面相关，但实际上，审计财评结算依据之争议主要是该类案件根源性争议的载体和表现形式，实务中，承包方在工程项目承包建设及组织施工方面存在的问题亦是实际争议产生的重要方面。

1. 承包单位以低于工程成本造价低价中标导致的后续问题

有关工程项目建设资金不足的问题，除上文提到的获批的预算资金不足的情况外，承包单位低价中标也是造成建设资金短缺的原因之一，如果所涉项目既涉及预算资金不足又涉及低价中标问题，则建设资金短缺问题更加凸显、矛盾更加深刻。

因建筑市场竞争激烈、不良竞争等原因，常常出现承包单位为了能够承接工程而以低于建设成本的价格中标的情况。实务中，承包单位通常在低价中标后，会在后续工程施工建设期间意图通过补充协议、工程签证、价格调整等方式对签订的工程造价予以调整增加，有的承包单位在无法通过协商方式达成上述目的的情况下，甚至会利用建设单位急于如期完成项目建设并交付使用等情况，以资金不足导致欠付大量采购款和劳务工资为由，停工停产，以谋求对工程造价进行调增。低价中标问题，必然导致建设资金供求矛盾的产生，以及财政预算调整与使用的衔接和合规性问题，进而引发最终工程结算的价款争议。

2. 承包单位组织施工成本管控、挂靠、转包、违法分包问题

工程项目的组织管理和成本控制是影响工程有序完工和顺利结算的重要因素，承包单位组织施工、成本管控水平与其所承接项目的建设资金是否足以涵盖建设成本直接相关，不少工程项目因承包单位组织施工、成本管控方面存在的问题致使所承接项目的实际建设成本高于，甚至远高于可用建设资金而导致项目亏损、严重停顿的情况。而在工程项目存在挂靠、转包、违法分包，甚至层层转包的情况下，情况则更加复杂、问题更加严重、承发包矛盾更加尖锐。

挂靠、转包、违法分包大大增加了工程项目成本失控风险。挂靠、转包、违法分包现象在我国建筑市场中十分普遍，在此类违法承建的项目中，尤其是在层层转包的情况下，建设资金被层层克扣，最终到达实际施工人手中的可用款项有限，而且由于实际施工人的自利性和信用问题，套取款项不用于工程建设、降低建设标准、拖欠材料采购款及农民工工资的情况层出不穷、屡见不鲜；加之实际施工人本身就不具备相关资质，技术水平低下，大多数实际施工人根本谈不上组织施工和成本管控能力，导致工程项目实际所发生的不合理的“建设成本”失控的风险。

同时，挂靠、转包、违法分包对审计财评结算的效力与适用也构成挑战。在工程结算阶段，尽管建设单位与实际施工人之间没有直接合同关系（不排除如挂靠等部分情况下有直接签订书面合同或存在事实合同关系的情况），甚至对存在实际施工人之事毫不知情，但司法实务中，实际施工人在无法得到偿付情况下通常都会将承包方以及建设单位一并起诉。虽然依据法律法规及司法实践裁判逻辑，建设单位只在欠付工程款范围内承担清偿责任，但此时建设单位与承包方签订的审计财评结算条款的适用性将面临挑战，尤其是争议较大、审计财评久拖不决的情况下，实际施工人根据其掌握的第一手工程资料，有可能通过申请司法鉴定的方式要求确定最终结算价款。

因此，承包单位的组织施工和成本管控以及工程项目的挂靠、转包、违法分包等是审计财评类工程纠纷案件争议产生的主要根源因素之一。

（四）基于建设施工过程的结算事项分歧

在此，基于建设施工过程的结算事项是指与工程项目建设施工实际情况相关、影响工程价款确定的全部事项的总称。这类结算事项分歧导致的结算争议，实际上不特属于审计财评类工程结算纠纷案件，该类争议是所有工程项目结算纠纷所共有。

无论是一般工程结算还是审计财评类工程结算，均以所涉工程项目的建设施工的客观情况为基础和基本依据。建设单位与承包单位在结算过程中，会依据建设工程施工合同履行情况、工程建设的现场实际情况，对计价、已施工项目的确认、工程量计量、设计变更、现场签证、价格调差、未施工部分、索赔事项、工期提前及延误、工程奖惩、甲乙供材的计扣、资金预付及垫付、质保等所有与工程结算价款相关的结算事项进行核对和确认以确认最终工程价款金额，在此过程中双方在各类事项中无法达成一致的分歧，便成为了审计财评类工程结算纠纷案件争议产生的原因。

还应当注意到的是，尽管审计财评是以建设工程施工合同实际履行情况与工程项目建设施工客观情况为审计和财评的基础依据，但审计财评的开展，有其自身的规定、依据和组织逻辑（如《审计法》《审计条例》《项目审计规定》《财政评审规定》、国家定额、取费标准等），其主要目的是确保财政资金使用的合规性与效益，其与目的在于单纯依据建设施工合同与工程建设施工情况确定工程造价的工程结算存在明显差异和不同。例如，对于超标准建设问题，在审计和财评中属于应予核减部分，因为超过经核定预算的资金投入将导致地方财政负担和债务风险的增加；但在工程结算中，只要是经过承发包双方同意并按要求完成施工的，该部分款项即应该计入结算价款予以支付。因此，在上述结算事项的确定过程中，即使承发包双方共同确认的事项，若审计财评与工程结算之间的协调、统一、衔接和匹配方面存在的问题，亦会导致工程结算争议的产生。

四、审计财评在工程结算争议解决中的法律服务思考与建议

（一）保持中立客观，摆脱思维局限

在建设工程结算中，审计财评常常被看做是建设单位用以拖延或拒绝支付工程结算款的借口，因此通常也被称为“减价审计”。究其原因主要在于：1. 审计财评最初源自建设单位单方面为了满足政府审计或财政投资评审的行政管理要求，加之建设单位本身通常是政府部门或与政府部门有密切关联的单位，在工程项目承发包中又处于“甲方”地位，因此被认为在承发包关系中具有强势的地位。2. 因为审计财评结算依据之争是该类案件根源性争议的载体和表现形式，故此类案件在诉讼过程中，审计财评的效力和适用往往是案件的争议焦点，而建设单位通常也将此作为抗辩的理由。3. 司法实践中，确实有不少案件的发生，是因为建设单位为推卸责任而以“审计财评”为由拒绝或拖延付款、扣减工程价款而造成。因此，司法实务界对建设单位要求的“以审计财评为结算依据”普遍具有负面的看法也就不足为奇。

然而，作为法律工作者，应当看到的是，尽管上述观点的形成有其合理性，但该观点背后所代表的典型案件并不能视作对此类案件的全面概括。通过前文分析可以看出，审计财评之争只是涉案工程工程价款结算之争的表现形式，真实的争议原因可能源自工程项目申报审批、资金使用合规性、承包方组织施工、转包挂靠、常规性工程结算事项争议等多方面、更加深层次的原因。因此，在处理具体案件和争议时，始终应当保持中立客观的态度去看待相关事实和情况，以避免先入为主的偏见带来思维上的局限性。

（二）作出明确约定，确保条款适用

审计财评结算条款作为双方就结算依据形成的合意，在形成合同条款时，其本身就应当具备明确性以保障合同条款的履行。对于此，司法文件及司法案例裁判观点均对审计财评结算条款约定的明确性提出了要求。

最高人民法院在《最高法审计决算答复》（〔2001〕民一他字第2号）中提出：“只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”在《最高法财政评审答复》（〔2008〕民一他字第4号）再次强调：“但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”

而且，从司法案例裁判观点来看，由于审计财评作为政府内部行政管理活动的特性和其所表现出的一定程度上的“权力属性”，司法实践中法院对于约定明确性的要求普遍采用了较为严格的解释。

在福建省高级人民法院发布建设工程施工合同纠纷十大典型案例之九：市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案（案号：〔2020〕闽07民终1201号）中，就审计约定明确性问题，法院认为：“虽有体现案涉工程结算应当提交财政评审的内容，但均未明确约定必须以财政评审结论作为结算依据。故本案中不能仅因双方同意进行财政评审，就推定双方作出了以财政评审结论作为结算依据的约定。”

在江西省城建建设集团有限公司与重庆市潼南区乡镇供水总站建设工程施工合同纠纷案（案号：〔2020〕渝0152民初1578号）中，对于约定明确性问题，法院则进一步认为：“双方存在关于“工程结算以审计报告中的审定金额为最终支付总额”的约定，但并未约定具体的审计部门，并不能当然得出需由审计局审计的结论。本案双方关于审计报告的约定，可以解释为双方的工程结算需通过专业的审查，确定工程结算款的真实性、合理性，而不应解释为在发包人先接受审计局审计后，再以审计结果进行结算。”

因此，若建设单位与承包方经协商同意采用审计财评结果作为工程最终结算依据的，约定应当明确具体，从当前司法案例裁判逻辑中看，至少应当明确以下两方面的内容：1. 明确约定以审计财评审定的结果作为“工程价款确定的依据”；2. 在条款中将拟对所涉工程进行审计或财政投资评审的“审计部门”或“财政部门”名称予以明确并作具体约定。除此之外，有条件并经协商一致的情况下， 双方还可以进一步对于审计财评的期限、无法进行审计财评或审计财评久拖不决时的解决方案以及责任分配等问题都作出明确而具体的约定，以确保审计财评结算条款的效力和实际可履行性。

（三）增强合约意识，避免意外成约

约定采用审计财评结果作为工程结算的依据，其本质上是双方协商达成的一致合意，这也决定了就关于工程结算的方式而言，双方可以结算完成前的任何时候达成采用或不采用审计财评作为工程结算依据的合意。而在工程项目承发包建设过程中，由于各类法律、工程文件众多，双方在诸如招投标文件、施工合同、补充协议、会议纪要、工程联系函、结算备忘录、结算申请书等大量文件中均有可能出现在没有意识到的情况下对采用或不采用审计财评作为结算依据作出约定，或无意识情况下通过新的约定变更和修改原有约定的情况。

上述“意外成约”情况在诸多司法案件中均有发生。在云南鼎鸣建筑工程有限公司与双江德源电力安装有限公司、云南鼎鸣建筑工程有限公司双江分公司建设工程施工合同纠纷案件中（案号：〔2023〕云09民终539号），双方本已经明确约定以审计结论作为结算依据，但在最终审计结论出具前，因双方另行签订了结算书，最终法院认定应当以结算书确认的金额而非最终审计报告结论作为涉案工程依据。而在重庆泰洋某公司、重庆市碚城某公司建设工程施工合同纠纷案（案号：〔2023〕最高法民申3338号）中，尽管双方在施工合同中并未约定以审计结论作为工程款结算依据，但因双方在会议纪要、承诺书、委托书等文件中对采用审计结论作为结算依据一事进行了协商和确认，最终最高人民法院认为应当视为双方已经就此达成一致意见。

因此，无论是建设单位或者承包方，都应当增强全过程合约管理意识，在协商确定了采用或不采用审计财评作为结算依据一事后，从招投标开始到完成结算期间，全程都应警惕和防范在未意识到的情况下对选定的方式作出更改或就不欲采取的结算方式达成新合意的情况发生，防止纠纷和损失的发生。

招标投标阶段。建设单位在招投标时，通常会将审计财评作为结算依据的要求写入招标文件，如承包单位在参加投标时对此结算方式确有异议，应当在投标文件中作出响应投标要求时对此作出保留和异议。例如，在南阳建工集团、河南帝星投资有限公司建设工程施工合同纠纷案件（案号：〔2020〕最高法民申1044号）中，最高人民法院就认为，虽然双方在正式合同中未约定以审计结论作为结算依据，但投标方在投标时对建设单位提出的招标要求作出的响应应当认为双方合意的达成。

在签订施工合同过程中，应当关注合同前后部分对结算条款约定的一致性问题。施工合同一般包括协议书、通用条款、专用条款以及条款冲突时解释文件的适用顺序，双方在签订合同时，应当注意在以上部分就已达成的结算方式保持一致，避免冲突和意外的发生。在湖南建工集团有限公司、北京师范大学大同附属中学校建设工程施工合同纠纷一案（案号：〔2018〕最高法民终293号）承发包双方即因协议书、通用条款、专用条款关于审计约定存在冲突而产生争议。

在工程结算阶段，双方按程序将结算报告提交审计财评过程中。通常情况下，提报程序是由承包方编制结算报告并提报建设单位，由建设单位在做出审核后再按程序提交审计部门或财政部门审核。在该过程中会有承包方、建设单位等初步同意的审核金额，同时双方会对该初步金额盖章签字。但该初步审核结果并非审计财评的结果，为防止产生争议时该金额最终被法院认定为结算金额的风险，在签署上述初步审核金额时应当在相关结算书等文件中明确注明该金额为过程金额，而非最终审计财评金额，不能作为结算依据。

除此之外，对于双方重要人员如项目经理、项目负责人、负责印章的相关人员等具有较大权限或关键岗位的人员应加强防范意识培养和培训，防止过程中因表见代理而发生达成新约的风险，必要时对此类人员就关于变更结算方式等重大事项的权限在招投标文件、施工合同中予以明确限制。

（四）恰当履行报审，防止久拖不决

财政性资金投资建设的工程项目中，建设单位按照规定和要求履行与工程项目、资金使用等相关的申报审批程序，是该类项目实施过程中的重要部分。

1. 恰当履行项目、资金报审程序

在所涉工程项目实施过程中。建设单位应当按照要求恰当履行项目的可研、立项、规划、报建、施工、竣工等与工程项目相关的报审程序，防止因程序违法导致审计财评程序无法开展。同时，在关于概算、预算、预算调整、资金使用等方面应当及时履行报审程序并严格按照要求合法合规使用建设资金，防止因未能及时履行诸如预算增加程序或违规使用建设资金等情况导致建设资金无法满足建设需求的情况发生。尤其应注意的是，对于工程项目拟超标准、超量建设的部分，该部分在建设工程施工合同关系中，只要经建设单位与承包方双方协商一致即为有效而应纳入结算予以付款，而因财政预算管理等硬性要求，建设单位在未取得审批同意、获得预算批复的情况下，不应当自行先建后报，避免出现最终无法通过审计财评或被予以依法核减而导致争议的情况发生。

2. 积极履行审计财评结算程序

司法实践中国家审计署及各省市地方对于审计的合理期限及逾期未能出具评审报告的归责都有明确要求。

《项目审计规定》审投发〔2010〕173号第九条明确规定：“审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。确需延长审计期限时，应当报经审计计划下达机关批准。”

《山东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2020.11.16）第3条规定：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理；但发包人故意迟延提交审计或妨碍审计条件成就，以及行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或无正当理由超出合同约定的审计期限三个月，仍未作出审计结论、评审意见的，当事人申请对工程造价进行司法鉴定，应当准许。”

对于建设工程施工合同约定工程造价以审计意见为准，但审计单位迟迟未能出具审计意见的问题，《重庆市高级人民法院、四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（2022.12.28）第五条则区分了承包人原因、发包人原因以及审计单位原因等三种不同情况分别规定了不同的处理意见。

上述审计财评的期限要求及逾期未能出具报告的归责性原则，在司法案例的裁判观点中也可以得到充分体现和印证。

在攐山湾三岛旅游区旅游开发建设有限公司、北京中海北方港口工程有限公司建设工程施工合同纠纷一案（案号：〔2019〕最高法民终136号）中，最高人民法院对于逾期无法出具审计意见的责任认定有明确处理意见：“一审法院虽未对造成无法正常审计问题在双方当事人之间作出明确的责任认定，但是如果采信唐山三岛关于支付款项必须严格依照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的抗辩主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显有失公允。”

在广州市从化区江埔街社区卫生服务中心、从化市第三建筑集团有限公司建设工程施工合同纠纷案（〔2019〕粤01民终2578号）中，法院也明确：“在无证据证明无法完成财政投资评审程序的责任在第三建筑公司的情况下，该约定使得第三建筑公司的合法债权被一再拖延，违背公平原则，剥夺了第三建筑公司的主要权利，应认定该约定不适用于本案情形。”

因此，在所涉工程按约定采用审计财评程序进行工程结算时，无论是承包方亦或是建设单位，均应按照合同约定，积极、及时履行己方的审计财评提报义务，以推动审计财评的顺利进行，并妥善记录、留存己方已及时、恰当履行己方义务的相关事项和佐证材料，以避免在出现审计财评无法出具或逾期出具评审报告时而承担相应的责任和损失。

（五）紧贴建设实际，加强过程管理

对工程项目进行结算，无论是一般的工程结算方式还是审计财评结算方式，都是以施工合同的履行情况和工程项目建设施工的实际情况为依据的。

最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》（2015年）第49条第二款对审计报告的真实性、客观性有明确要求：“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”

对于审计财评报告的客观真实性问题，司法裁判中，包括最高人民法院在内的各级人民法院在各级案件中均作出了明确要求。

在海南三亚湾新城开发有限公司、海南第二建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷案件（案号：〔2021〕最高法民申1739号）中，对于审计报告真实性问题，最高人民法院认为：“……人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。”

在福建省高级人民法院发布建设工程施工合同纠纷十大典型案例之九：市政中心与安佳舜公司建设工程施工合同纠纷一案（案号：〔2020〕闽07民终1201号）中，对于财政评审结论的合理、合法及真实性问题，法院认为：“退言之，即便建设合同中明确约定以财政评审结论作为结算依据，当事人对于财政评审的合理性、合法性也享有合理期待，且财政评审结论作为证明案件待证事实的证据，其合理性、合法性本身亦属法院审查范畴。”

因此，建设单位和承包方均应当加强工程项目施工建设的全过程管理，在过程中发生的所有影响工程结算价款结算事项都应当予以关注、核实并及时取得相对方确认，同时对于由此产生的各类数据、文件、资料等结算资料予以及时记录、保存、收集和规整，为工程结算提供客观的事实依据和证据支持。

除此之外，由于审计财评毕竟不等同于工程结算，两者之间有较为明显的差异，司法实践中对于施工合同中包含且已经履行的施工项目而审计结论予以审减的部分，是支持承包人支付款项诉求的。对此，《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（川高法民一〔2015〕3号）第17条第三款明确答复：“政府审计部门审计结论明确部分项目已经超出政府投资项目，但合同明确约定属于施工内容的，承包人主张支付工程价款的，应予支持。”因此，建设单位在做好工程施工建设和工程结算管理的同时，还应当及时、恰当做好工程结算依据与审计财评依据的统一、协调和匹配工作，使得审计财评的事实基础能够与工程建设实际的事实基础保持基本一致而不存在较大偏差，避免出现在工程建设中已经发生的、与工程价款结算相关的事实最终无法得到审计财评程序认同的情况出现，尽量避免争议的发生，防止发生建设单位既要承担民商事付款责任，又要面临行政追责的双向担责风险。

（六）动态关注审计，及时提出异议

当前，在承接财政性资金投资建设的项目时，承包方对于建设单位提出的审计财评条款存在较大顾虑，担心接受以审计财评结果作为结算依据后，最终无论审计财评结果是否公允合理，己方均需承担“减价审计”、延期或拒绝付款的不利后果。如前文所述，事实上，各级人民法院在司法文件及司法裁判中均对审计财评的客观公正性、真实合理性、合法性等提出了明确要求，同时，也为承包方在面临不合理、不客观的审计财评报告时提供了司法救济途径。

最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》（2015年）第49条第二款明确，对于能够证明审计意见不真实、不客观的，人民法院可以准许通过补充鉴定等方式纠正审计意见缺陷；不能纠正的，应当准许当事人申请造价鉴定。

针对一方以审计、财政评审结论不真实、客观要求重新鉴定如何处理的问题，《湖南省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》(湘高法〔2022〕102号 )第十三条第一款中答复：“当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按约定处理。当事人有证据证明审计结论不真实、客观，法院可以准许当事人补充鉴定、重新鉴定或者补充质证等方法对争议事实做出认定。”

上述关于在审计财评报告不真实、不客观情况下，通过以工程造价鉴定的方式确定最终工程结算价款的裁判观点，在司法裁判案例中也得到充分的贯彻和落实。如，在鸡西市文体广电和旅游局、黑龙江富华建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷案件（案号：〔2019〕最高法民申3864号）中，对于财政评审报告合理性、客观性存疑的情况下，最高人民法院就认为：“二审法院对鸡西文旅局数次提交的财政评审报告的公正性、准确性、合理性及合法性产生质疑，认为案涉工程价款已不具备以财政评审作为结算的条件，进而采信了上述鉴定意见，并不缺乏理据。”

可以确信的是，即使在约定采用审计财评方式进行结算的情况下，人民法院在确定此类争议案件的最终结算价款时，始终是基于施工合同约定、履行情况及工程项目建设实际为基础的。因此，出具了审计财评报告并非意味着承包方就必须以该审计财评的审定金额作为双方结算依据。审计财评的评审金额与一般工程结算过程中经建设单位出具的结算书所载明的审核金额性质实际上是一致的，不具有强制性，承包方有权利对该结果提出意见和异议的，只要其不确认最终审定结果，建设单位就不能强行将该结果作为双方结算依据，承包方仍可以通过司法途径、申请司法鉴定的方式解决该争议。

实际上，人民法院对于承包方参与审计财评过程并提出异议权利的保障，在司法案例的裁判观点中可以得到充分的体现和印证。如在重庆泰洋某公司、重庆市碚城某公司建设工程施工合同纠纷案件（案号：〔2023〕最高法民申3338号）中，对于审计局出具的审计结果是否能够作为最终结算依据问题，最高人民法院的裁判观点认为：“明科公司（注：明科公司为建设单位与审计局委托进行审计的公司）根据碚城公司、北碚区审计局委托进行的跟踪审计只是对案涉工程造价的初审，并非北碚区审计局最终的审计结论，明科公司作出的审计意见不能作为结算依据。在北碚区审计局审计过程中，泰洋公司参与了审计取证及相关会议并充分发表了意见。北碚区审计局出具审计意见后，还针对泰洋公司提出的异议，与碚城公司、泰洋公司进行了沟通，并形成了《北碚区天府煤矿棚户区改造工程代建合同部分竣工结算审计沟通会议纪要》（以下简称《审计沟通会议纪要》）。二审法院以北碚区审计局出具的审计报告作为案涉工程款的结算依据，并无不当。”

因此，为保障自身合法权益，防止不合理“审减审计”的发生，承包方在及时履行结算、审计财评提报程序的同时，还应当积极跟进和参与审计财评过程，对于该过程中的相关分歧、问题和争议及时提出意见、异议，并保留全过程的相关证据，这对于通过司法途径保障自身权益具有重要意义。

结 语

审计财评作为财政资金投资建设项目中财政资金使用的行政监管手段，在保障财政项目建设和财政资金规范、安全、高效使用方面发挥了重要作用。将审计财评作为工程项目的结算依据，一定程度上统筹兼顾了财政资金的行政监管需求和工程结算需求，实现了两个程序间的联通和衔接，发挥了行政监管和工程结算的双重功能。然而应当看到的是，由于审计财评目的、实施的规范依据以及运行机制等与工程项目结算程序存在的差异和不同，加上工程项目承发包过程中本身即具有的复杂性，使得审计财评类工程结算纠纷案件层出不穷，审计财评成了“强制结算依据”“审减程序”，对财政性资金项目的承建、市场及营商环境均造成了负面影响。在理解此类案件矛盾产生的根源、把握其规律和处理原则、妥善解决此类司法案件争议的基础上，着力探索、改进和完善审计财评的运行机制和工作规范，提升审计财评与工程项目结算衔接的科学性、合理性和有效性，打造科学、系统的专项“审计财评工程结算机制”，对于充分发挥财政资金在社会主义市场经济建设中的作用具有重要而深远的意义。

●参考文献：

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1.实际施工人案件争议解决实务及法律服务思考——建设工程项目法律服务探索与实践（一）

2. “审计、财评”在工程结算争议解决中的实务问题研究及法律服务思考（上）——建设工程项目法律服务探索与实践（二）

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