理论研究 | 张尚武：系统构建国家空间规划体系的若干思考——基于“三区三线”动态优化的认识

导读

2024年10月26日，第21届中国城市规划学科发展论坛上，中国城市规划学会常务理事、上海同济城市规划设计研究院有限公司院长、同济大学建筑与城市规划学院张尚武教授发表主题演讲“系统构建国家空间规划体系的若干思考——基于‘三区三线’动态优化的认识”，提出了科学认识空间规划的基础作用、动态优化“三区三线”的路径建议，探讨了国家空间规划体系构建的若干基本问题、以及对规划学科建设和人才培养的延伸思考。

本文字数：2749字

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张尚武

中国城市规划学会常务理事，上海同济城市规划设计研究院有限公司院长，同济大学建筑与城市规划学院教授

先做两点说明，首先这里讨论的“空间规划”其实就是国土空间规划，之所以用“空间规划”，从学术上讨论空间规划可以是一个更加包容的体系，讨论一些更加本质的问题；其次“三区三线”目前已经基本划定，接下来主要面对的是实施问题，但国土空间格局的优化是一个动态过程，“三区三线”划定和落实不是一次性的，建立起动态优化调整机制非常关键，这也是我今天要讨论的核心观点。

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核心问题：

如何认识空间规划的基础性作用

推动规划体系改革是我国过去20年国家治理体系和治理能力建设的重要内容。相比过去国家出台的三次政策文件，二十届三中全会提出了完善国家战略规划体系和政策统筹机制的要求，其意义在于推动置于国家战略规划体系下的“多规合一”。

我国国家规划体系形成有其独特背景和与制度成因。一方面是快速城镇化发展与阶段性的矛盾转移，带来规划体系变革要求；另一方面是完善规划体系始终需要面对的矛盾，包括计划经济体制向市场机制转轨，发展规划与空间规划的分离，以及规划体系受行政因素的影响等。

在国家宏观治理体系深化改革的背景下，系统构建国家空间规划体系的核心问题，关键在于如何科学理解空间规划的基础性作用，以及如何发挥好空间规划的基础性作用。

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关于“三区三线”动态优化的认识与建议

“三区三线”是当前构建国家空间治理体系的重要抓手，目的是构建国家空间体系的底板，体现发展底线思维、重建全域全要素秩序、优化国土空间开发保护格局，但“三区三线”划定具有很强的政策性，如严格落实保护耕地规模目标、确定三条控制线划定的优先序等，而我国的农业空间是历史形成的，具有破碎化的特点，加上统一划定“三区三线”是一次开创性的工作，造成实际划定结果存在矛盾和不足。如：空间破碎化、三条控制线之间的整体性不足、与空间格局优化的协同性不足、与地方实际需求协调性不足，以及纵向管控逻辑有待清晰等等。

任何政策制定都有阶段性和针对性特征，我国管理体制很多时候都存在“一放就乱、一管就死”的问题，反映出治理能力适应性的不足。对此，二十届三中全会特别强调必须更好发挥市场机制作用，既“放得活”又“管得住”的深化改革要求。

我认为建立国土空间动态优化机制是国家空间治理能力建设的关键。层次性、差异性、系统性决定了空间治理的复杂性，国土空间规划不可能一劳永逸，无论适应空间发展规律，适应市场化环境、还是国家空间治理目标，核心任务都是建立动态优化机制，并取决于规划科学性、治理结构（行政体系改革）、政策机制设计能力等。

需要加强对“三区三线”内涵的再认识，包括：增强对空间演化规律的认知，借鉴国际经验完善“三区三线”作为“政策区”的内涵，平衡纵向治理与横向协调、刚性管控与动态优化的关系，并增强管控体系的设计能力。

动态优化的路径可以从以下几个方面着手：

在总体思路上

应将“三区三线”动态优化作为提升国家治理能力的过程；

针对当前突出矛盾

应深化拓展对“三区三线”综合性内涵的认识，并以近期规划为重点，以实事求是为原则协调解决好地方在落实“三区三线”过程中存在的突出矛盾和问题；

从长效机制看

应统筹推进技术标准、管理规则和政策法规体系的整体完善，建立以综合绩效为导向的动态调整优化机制，并推动中央与地方关系改革，完善多层级的纵向治理结构。

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国家空间规划体系构建的若干基本问题思考

“三区三线”统筹划定和落实虽然是一项具体工作，但反映了系统构建国家空间规划体系需要深入思考的几个基本问题。

首先，应加强对城市发展和国土空间演化规律的认识，这是提升规划科学性的前提，也是国家空间规划体系构建的基础。其次，空间规划要发挥战略引领与刚性管控两方面作用，所谓空间规划的基础性作用要与战略性统一起来，发展规划和空间规划不能是两张皮，空间规划是面向中长期的，发展规划主要是侧重五年的规划，重点要在时间维度上加强两个规划的协调，并建立两个规划互为依据的关系。第三，空间规划的干预机制关键是要处理好政府与市场的关系，规划与计划的最大差异在于动态适应性，需要应对发展的不确定性，空间规划作为公共干预，体现在保护公共利益、尊重市场规律，激发社会活力。第四，空间规划是建立政策统筹机制的重要平台和载体，是复杂要素的综合和各类公共政策的集成，并需要形成各部门的统一行动。最后，多规合一改革需要整体推进政策法规体系建设，及行政管理和运作体系改革。

国家空间规划体系构建的最终目标是建立起能够保障并促进高质量发展的全生命周期规划干预机制和规划管理制度。

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对规划学科建设与人才培养的延伸讨论

从城乡规划到国土空间规划，是空间对象的拓展，但空间规划的本质没有改变，即对未来的空间安排，应对发展不确定性，及对空间的公共干预。

对于国土空间规划学科体系建设，一是要建立以规划为核心的知识体系，推动多学科交叉融合的学科群建设；二是要以规划实践需求驱动学科群构建，以建立面向高质量发展的实践体系为目标，推动多学科交叉融合的知识体系、生态文明为引领的思想体系、新技术赋能规划的方法体系和产学研协同创新的教育体系。

对于城乡规划学科建设与人才培养，一方面要重视规划知识体系创新，包括对中国空间发展规律研究，加强对规划运行体系研究、法规政策体系研究，以及规划的数智化转型等；另一方面要重视以规划实践反哺学科建设，相互驱动，深化推进产教融合的人才培养模式。

近年来同济大学的总体规划教学积极响应并探索国土空间规划改革带来的变化，在专业基础课程中加强中国的城镇化与规划体系演化方面的知识，在实践课程中强调底线意识和规划作为战略行动，采用基地化教学模式，并发挥同济规划院作为实践平台的优势，全面充实总体规划实践教学师资。

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结 语

国土空间规划体系的构建，要以尊重空间发展规律为前提，以实现国家空间治理目标为导向，“三区三线”作为推进国家空间治理改革的重要抓手，关键是平衡好刚性管控与动态优化的关系，这既是挑战，但也是提升国家空间治理能力的必然要求。以规划知识为核心、以实践需求为驱动，推进国土空间规划相关学科建设。

本文来源： 城市规划学刊upforum

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