秦庆芳：集体土地租赁住房改革与资源配置效率

10月20日上午，以“新法‘沪’航，再赋新篇”为主题的京都民商论坛，在上海市宏安瑞士大酒店举办。此次论坛由北京市京都律师事务所主办，吉林大学上海校友会及京都所上海分所协办，上海市律师协会静安律师工作委员会提供支持。会议聚焦于新形势下经济发展的机遇及挑战，旨在立足于新《公司法》出台背景下的民商法领域专业视角，为二十大提出的高质量发展经济建言献策，同时还就企业法律风险、金融监管、知识产权保护等等问题提出行之有效的行业发展建议。

本文根据近期热点以及京都律师事务所高级合伙人、房地产与基础设施部主管合伙人秦庆芳在论坛上的发言，整理刊发以飨读者。

京都律师事务所高级合伙人、房地产与基础设施部主管合伙人 秦庆芳

本文基于近两年来对各地方探索实践房地产发展新模式的研究，总结分析了集体土地租赁住房改革与资源配置在保障房制度建设的重要意义。近日，有媒体报道北京嘉实资本集体租赁住房项目陷入履约争议，该事件中涉及的集体租赁住房项目与此次探讨主题正相关，希望通过以下分享内容为律师提供集体土地租赁住房融资法律服务业务的交易结构创新思路。

一、集体土地租赁住房政策背景及解读

（一）党的十九大报告中指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，在房价高企和房地产调控机制不断强化的背景下，2017年8月原国土资源部、住房城乡建设部联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，可以突破原来法律政策规定，利用集体建设用地开展租赁住房建设，将REITs和类REITs工具逐步纳入租赁住房体系，以此实现投融资闭环、促进租赁住房供给，弥补以往廉租房、公租房等的缺口。

（二）党的二十届三中全会进一步明确要健全社会保障体系，加快建立租购并举的住房制度。加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改性住房需求；并明确了深化土地制度改革，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。

（三）保障性租赁住房的政策不断演进，2017年7月18日《关于在人口净流入大中城市加快发展住房租赁市场通知》，明确将在超大城市、特大城市开展集体土地建设租赁住房的试点。支持并推动发展房地产投资信托基金（REITs）；2017年8月21日原国土资源部发文《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京等13个城市开展利用集体建设用地建设租房住房的试点；2021年6月国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系；2021年10月财政部办公厅、国家发展改革委办公厅联合发布《关于申报2022新增专项债券项目资金需求的通知》，明确2022年新增债券可重点用于包括保障性租赁住房的保障性安居工程；2022年3月11日全国人民代表大会发布相关决议中提出加快发展长租房市场，推进人口净流入的大城市保障性租赁住房建设，着力解决新市民、青年人等群体的住房困难问题。

（四）各级政府努力发展公租房、保障性租赁住房、共有产权住房即“三位一体”的住房保障体系。公租房由政府投资，面向以户籍为主或在本地长期居住并稳定工作的人群，是一个区域性的静态人口福利保障；共有产权房与公租房的差异，如果购房人出资购买政府持有的份额，则可以转化为自主产权住房；在“三位一体”的保障房体系中，最值得市场期待的是保障性租赁住房，保障性租赁住房没有户籍和工作的限制，主要针对在大城市有住房需求的新市民和年轻人，集中保障的是外部流入的新增人口。是对流动人群的普惠保障，对本区域有住房困难的群体都可以申请享受，没有户籍和收入限制。保障性租赁住房可以充分发挥市场机制的作用，鼓励社会力量参与保障性住房的开发与运营，提倡多主体投资、新建、改建、盘活等措施多渠道供给。

（五）集体建设用地入市改革提供了根本支撑。集体土地租赁住房根本上是对“农村土地征收、农村宅基地管理制度改革以及集体经营性建设用地的入市三块地”的改革，前面提及的文件中规定在改革试点地区允许农村集体经营性建设用地使用权直接入市，是对集体土地租赁住房改革的一个决定性的政策支撑。

此外，租金相对明显低于商品房价的集体土地租赁住房，对于人口净流入状态的“北上广深”等大城市，依然有着巨大的市场潜力。

二、影响集体土地租赁住房资源配置效率的因素

（一）集体土地租赁住房通常开发模式：1.集体经济组织自行开发，集体土地使用权及房屋所有权均属于农民集体所有；2.社会资本独立开发。在试点区域内，农村集体经营性建设用地可以通过公开市场交易，由竞得土地的开发商进行后序的开发和建设。如上海泗泾有巢国际公寓社区，出让年限70年；3.集体经济组织与社会资本合作开发。如北京万科泊寓成寿寺项目，投资方获得45年的经营管理权及收益权；4.集体经济组织与国企合作开发，共同开发建设并运营项目。如广州市长腰岭保障性租赁住房项目，项目建成后，相关物业的使用、经营管理及收益，国企与村集体按7：3分配，国企获得40年使用权。

（二）制约集体土地租赁住房资源配置的因素：1.前期投入大，项目收入主要靠租金收入，建设和运营资金成本难以覆盖；2.融资难，建设运营成本高，如引入信托等方式，对于同一企业则需突破被认定为以租代售的福利房；3.受政策法规制约，依法租期最长为20年，对解决企业职工长期住房保障力度有限，长于20年则存在违规风险；4.受土地利用与规划的制约，位置优越的土地规划条件严格、数量与需求错位，也易导致租金过高；5.合作各方权责难对等，通常涉及多方交易，很难保障集体组织要求保底收益，亦降低了资本社会资本投入积极性；6.实操中的监管要求高，特别是如果同一企业参与职工人数多，交易文件复杂且一旦中途退出容易导致连锁反应。

三、集体租赁住房建设及融资业务中的思路突破及创新

1.联合建设-经营权出租-租金趸交：按照联合建设协议约定多方交易主体的权利义务。如果融资要求租房人一次性交纳超过20年租金的前提下，交易文件中保障租期内稳定、持续、有效的承租权益及租期合规合法以及出租方履约的稳定性、有效性及项目的手续合规等方面需突破。

2.项目建成-信托方式-支付房屋使用费：主要的交易主体有开发商、运营公司、合作国企业及员工主体。实质融资要求以租房人一次性交纳超过20年的租金设计信托计划。但根据北京现行规定，严禁以租代售，运营单位应按月收取租金，不得一次性收取12个月以上租金。交易结构中信托方案的信托计划存续时间短于员工居住时间，员工在信托计划终止以后实现转租转让的途径需突破和创新。

3.引入基金公司垫付前期建设费用，购买信托公司设立信托计划（优先承租权)：交易主体多，这种交易结构能够较好的解决集体土地租赁住房建设过程的融资难题，引入的信托计划可以起到资金支付渠道的作用，信托计划可以伴随超过20年的租赁期限长期存在。

随着保障住房制度的完善，集体土地租赁住房制度的发展，也将给我们法律人在房地产行业带来新的机遇和挑战。