张家港市企业创新积分制的演变与思考

摘要

本文对张家港市企业创新积分制的来龙去脉进行了系统梳理和分析，分别经历了1.0和2.0及向产业创新政策拓展三个阶段，且积分标准不断修改，政策适用范围不断扩大，取得了显著成效。科技部火炬中心发文向高新区推广，科技部发文向全国推广，但采用的积分方法是按相关指标权重计算积分。本文还对张家港市“企业创新积分制”的成效及其难点进行了分析，在此基础上提出推广“企业创新积分制”的四点建议。

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引 言

20年前，平衡积分卡引入我国，但没有应用到衡量企业创新的绩效。所谓平衡积分卡，是指用多维度、多视角 的方法审视企业的绩效，努力实现财务衡量方法与非财务衡量方法之间、长期目标与短期目标之间、企业内部流程与外部客户之间、员工与股东之间、结果与过程之间的平衡。从有关报道看到，张家港市首创“企业创新积分制”用于企业政策兑现，取得了积极成效，并先后被科技部火炬中心向全国高新区推广、科技部向全国推广。

近两年来，我们承担了上海市科委下达的软科学研究项目“上海充分发挥企业科技创新主体作用的对策研究”，为课题研究的需要，我们到张家港进行实地调研。围绕企业创新积分制的创新做法与张家港市科技局进行深入交流。张家港市科技局组织召开座谈会，邀请科技镇长团团长、创新平台、孵化器、第三方服务机构等负责人参加了座谈会，就“企业创新积分制”发展历程及现状进行座谈交流。从中比较深入地了解了张家港“企业创新积分制”、创新生态、人才引进等方面的先进经验做法及取得的成效。

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张家港“企业创新积分制”的演变

1.1 企业创新积分制1.0

张家港市发挥基层首创精神，2015年底出台了《张家港市企业科技创新积分管理办法（试行）》（张政发规〔2015〕10号）及《张家港市企业科技创新积分管理计分标准（试行）》。所谓企业科技创新积分管理，是指对在张家港市注册设立并运行一年（含）以上的企业，采用指标量化的办法对企业创新活动进行年度积分化管理。根据积分管理办法，企业科技创新积分指标包含17大类，每个大类分若干个子项目，涵盖企业科技创新活动的各个方面。企业科技创新积分由基础分、附加分、扣减分三部分组成，基础分指标包括研发经费投入、知识产权、新产品、研发机构等4项内容，附加分指标包括高新技术企业、苏州市级以上企业称号、张家港市级以上科技人才计划等11项内容，扣减分指标包括不符合相关部门要求、侵犯他人知识产权两项内容，三类分值的加总为企业的总积分。

根据张政发规〔2015〕10号文规定，张家港市政府成立了由主要领导任组长、分管领导担任副组长，发改、经信、科技、财政、人社、人才、监察、环保、市场监管、安监、国税、地税等部门为成员单位的市企业科技创新积分管理领导小组，下设办公室，由该办公室承担企业科技创新积分管理的日常工作，负责开发和维护“张家港市企业科技创新积分管理信息系统”，组织实施企业科技创新积分统计、排名、公示及协调兑现扶持政策。办公室设在科技局。各镇（区）经济管理部门协调本行政区域内企业科技创新积分管理工作。张家港市发改委、经信委、科技局、人社局、人才办、市场监管局等部门根据《张家港市企业科技创新积分管理计分标准》，分别制定本部门的积分管理实施细则。由“张家港市企业科技创新积分管理信息系统”负责受理企业科技创新积分申请材料，由张家港市科技局、财政局等相关部门组成联合会审小组，负责对企业科技创新进行评分，每年初在全市范围内按企业积分高低进行排名并公示。

2015年，1241家企业获得创新积分37660.58分，以科技创新积分为企业创新画像，并有效集成10多个政府部门的资源，为企业精准推送相关政策和服务，一定程度上有效破解了科技创新“评价难”“申报难”“兑现难”等现实困境。

当时，推行企业科技创新积分管理的成效比较显著：一是企业创新的积极性被有效激发出来了，无论是企业积分值还是参与积分管理的企业数量都显著增长；二是企业的创新质量显著提升，获得国家、江苏省和苏州市支持的项目数量及其质量显著提升；三是张家港市对企业创新的财政支持力度显著加大。

1.2 企业创新积分制2.0

2020年4月，张家港市政府印发了《关于开展企业科技创新积分管理工作意见的通知》（张政发〔2020〕32号），对企业科技创新积分制从以下三个方面进行了升级：一是对领导小组成员单位进行了扩容，由原来的监察局扩大为纪委监委，人才办改为组织部，并增加了金融工作服务中心；二是同步印发的《张家港市企业科技创新积分评价指标体系》，将积分条目修改为创新投入能力、创新管理能力、创新产出能力、创新环境能力、扣减分5类条目共161个积分项，其中“新获评市重大创业团队”可积“不少于5000分”、“新获评苏州市重大创新成果转化项目”最高可积1875分。积分多少反映了政策支持的强度，积分越高，则支持强度越大。出现以下四种情形之一的，当年不积分：（一）被列入严重违法失信企业名单的，（二）被列入经营异常名录的，（三）一年内发生两起以上亡人事故的或发生较大及以上生产安全事故的，（四）在上年度环保信用评价为黑色的。可见，积分的导向性非常强。三是科技创新积分适用的政策扩围，从“才有所居”（即申符合条件的人才可申请购买人才安居房）、资金支持和荣誉表彰三项调整为人才安居购房贴、资金支持、项目扶持和信贷融资四项，企业可享受的政策更实惠。如果将张政发规〔2015〕10号文称为1.0版本的话，张政发〔2020〕32号文可称为2.0版本。

2021年6月，张家港市企业科技创新积分管理领导小组办公室印发了《2021年度张家港市企业创新积分管理计分标准》，积分条目不变，但积分从161项缩减为153项，增加了附加分，并调整了积分值。例如，“新获评市重大创新团队”从2020年的“不少于5000”调整为积500分，“新获评苏州市重大创新成果转化项目”从最高1875分降为最高500分。对新获评国家级科技项目、国家科技奖励一等奖、国家科技奖励二等奖等21个积分项调整为 “一事一议”加分，“一事一议”加分项不享受积分资金资助。调整积分值实质上是调整相关政策的支持强度，表明重新审视该政策的重要性，调低则表明该政策的重要性降低了。

1.3 向产业创新政策拓展

2022年，张家港以“让政策简单易得”为目标，将涉及11个部门、53份文件的496条政策条款，整合为6大类136条。2023年张家港市委市政府印发《张家港市产业创新集群高质量发展扶持政策》，科技、工信、商务等部门都出台实施细则，进一步将政策条款整合为6大类97条。同时，突出产业投入类和研发投入类扶持，新增 “创新创业人才项目支持”“产业紧缺人才支持”等人才政策条款，提高政策扶持的精准性、有效性。

张家港的产业扶持政策实行积分管理的核心在于将过去政策兑现常用的定额奖补变为定量赋分，将政策扶持与企业的实际表现紧密结合起来。产业扶持政策积分管理的指标涵盖了企业的产业投入、创新投入、贡献激励等核心要素，兼顾企业的营收增长、荣誉激励、金融支持等多个方面。实行“积分制”管理，统一平台申报，政府集中兑付，重塑了产业扶持通道，大大方便了企业掌握产业扶持政策内容，并完成政策申报。2023年张家港市累计办件2873件，服务企业1621家，合计赋分4477.51分，有力支撑当年度产业集群扶持政策申报、审核、赋分、确认、汇总，涉及扶持资金超4亿元，仅用3个月时间就完成政策兑现全流程，大大提高了行政效率。2024年，张家港市进一步完善政策体系、优化申报流程，为企业提供更加精细化的服务。

张家港市依托涉企服务一体化平台并实行积分制管理，实现80%以上政策免申即享，从过去“最多跑一次”到“一次不用跑”，再到现在“免申即享”的三大跨越。“积分制”好比一个精准的“滴灌系统”，确保政策资金都能精准地流向最具创新力的企业。“积分制”管理好比一把精准的尺子，可以衡量着企业在产业发展中的贡献和潜力，引导企业专注于创新和研发，持续加大创新投入，不断提升自身的创新力和市场竞争力。

对于张家港而言，对产业扶持政策实行“积分制”管理，不仅是一次政策工具创新的大胆尝试，更是一场激发产业发展新动能的有力实践。用精准的数据和科学的指标，为产业发展绘制出一幅清晰的图景。部门间的“政策孤岛”被打破，政策兑现变得更便捷，财政资金利用更高效，有力推动了产业链、资金链、创新链、人才链的“四链融合”。

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企业创新积分制推广

2020年12月，科技部火炬中心召开企业创新积分制首批试点推广工作会，并印发《企业创新积分制首批试点工作实施方案》，面向13家国家高新区试点推广。2021年，企业创新积分制第二批试点工作在46家国家高新区中启动。2022年9月26日，科技部火炬中心印发《关于进一步做好“企业创新积分制”工作的通知》（国科火字〔2022〕154 号）并提出，将“企业创新积分制”作为一种新型政策工具，引导更多国家高新区、省级高新区“主动靠前服务，提升精准施策能力和现代化治理水平，加速发现、支持和培育一大批创新能力突出的优秀科技企业，切实提高我国科技企业发展质量”。总体思路是运用基于数据驱动、定量评价、适用性广的企业积分工具，打通财税政策、科教资源、产业资源、金融资源支持企业创新的直接通道，精准引导技术、资金、人才、数据、土地等各类生产要素向高新区内科技企业有效集聚，助力“硬科技”“好苗子”企业脱颖而出。截至2023年底，“创新积分制”的试点高新区已达 133 家，其中包括 101 家国家高新区和 32家省级高新区，覆盖全国 25 个省份。

国科火字〔2022〕154 号文提供的“‘企业创新积分制’工作指引（1.0）”，分电子信息、生物与新医药、航空航天、新材料、高技术服务业、新能源及节能、资源与环境、先进制造与自动化等国家重点支持的高新技术领域，分别确定了技术创新（7项）、成长经营（6项）、辅助（5项） 3 类一级指标及 18 个二级指标的参考权重赋值，制定了8套差异化的企业创新积分评价指标体系，按初创期、成长期、稳定期等企业成长阶段，重点对全国高新技术企业、科技型中小企业等进行积分评价并按“百分制”排序，视情以积分数值范围对应企业创新能力等级梯度形式公布创新积分结果及优秀企业名单，如××阶段××领域创新积分前 100 企业。

科技部火炬中心已开发设计并上线运行“全国企业创新积分信息管理平台”（https://tyrz.chinatorch.org.cn/hjismp/a/login#cxjf），可实现积分企业数据汇通、创新能力精准画像、指标数据统计分析、创新积分一键生成等功能，做到指标数据采集汇聚、积分量化、统计分析等全过程留痕，可查询、可追溯。

2024年8月2日，科技部办公厅印发了《“创新积分制”工作指引（全国试行版）》，即将“创新积分制”向全国推广，旨在持续发挥“创新积分制”为科技型企业赋能的政策效能。根据该指引提出，“创新积分制”使用的所有数据须均是法定合规数据，要求省级地方科技管理部门主动打通现有政务数据平台，直接“抓取”现有企业数据资源，尽量做到企业“零填报”。

很显然，科技部和科技部火炬中心推广的企业创新积分制与张家港市实施的有很大的不同，前者采集企业的数据并对其进行标准化处理与创新积分量化，对企业创新能力进行排序，政府有关部门可根据排序结果，“精准引导财税政策、科技资源、金融资源、产业投资等各类创新资源向科技企业聚集，形成科技企业与政府部门、产业部门、科教机构、金融部门深度融通对接”。其关键词是对企业创新能力进行排序，并运用该排序结果决定对企业的支持。后者是由政府根据企业申请国家、江苏省、苏州市及张家港市相关扶持政策或获得相关荣誉称号按照事先确定的标准进行积分，并以积分折算为财政扶持资金。这相当于张家港市给予企业后补助的一种计算方法，其关键词是政府给予企业后补助金额的计算依据。不过两者的设计逻辑都是扶优扶强，激励弱者变强，使强者更强。

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张家港市企业创新积分的效应分析

3.1 有助于提高行政效率

政府涉企部门很多，每个部门又都执行涉企政策，有的是激励企业实施创新的政策，如发展改革、科技、经信、人才、商务、金融等部门给予企业财政扶持、荣誉称号、信贷等；有的是对企业经营活动进行规制，如生态环境、市场监管、安全生产等对企业进行监管，划出企业不能触碰的红线底线。企业面对那么多的政府部门比较吃力，很容易顾此失彼，甚至不知所措。同时，各政府部门在服务或规制企业时，难以做到步调一致，轻的有失偏颇，重的会相互打架，甚至干扰企业的正常经营活动，也会降低政府的行政效能。张家港市实行企业创新积分制，搭建了统一的涉企服务一体化平台并实行积分制管理，既使政府各部门之间相互协同、步调一致，也让企业只对口一个平台，使政企关系变得简单明了，进而可大大提高政府服务企业的效率，也让企业可少花时间处理与政府各部门的公共关系，可促进企业一心一意谋发展。

3.2 有助于引导并激励企业积极争取上级和本级政府的政策支持

从张家港市发布的积分标准看，主要是两大类：一是获得上级政府项目、企业、人才等方面的资助，或取得相关认定，或取得相应资质等，张家港市通过赋予创新积分并折算为支持资金给予企业资助或后补助；二是获得张家港市相关称号或认定，如新获评张家港市示范智能车间、列入张家港市知识产权“育鹰”计划等，通过积分方式予以资助。通过创新积分引导和激励企业获得积分标准所列的各种计划、称号或认定。

3.3 有助于激发企业创新活力

实行企业创新积分制，企业可从积分变化中看到自身的进步，也可看到自身在本地行业中的位置，在纵向与横向的比较中看到自身的变化，并找准自身努力前进的方向，同时创新积分就等同于财政资金资助及相关政策的支持，获得更多的创新积分就意味着可获得对创新的更大支持，进而有助于激发企业创新的积极性。

3.4 有助于压缩中介服务机构包装空间

实行企业创新积分制，一是更好地普及了创新政策，企业对政策的知晓度更高；二是简化了企业申报财政资助和相关扶持政策的程序和材料，企业可以自行申报。如需中介服务，则对中介服务机构的专业性要求更高。

3.5 通过迭代优化，有助于不断提高政策扶持的精准性

张家港市自2015年实行企业创新积分制以来，在以下四个方面进行迭代：一是多次修改企业创新积分的计分标准，有调高的，有调低的，有被移除的。因张家港市按照积分多少给予财政资助，则计分标准不仅等同于政策的支持力度，也反映了计分事项的重要性程度。政府通过调整计分标准来调整政策扶持力度。二是修订扶持政策文件，不断扩大企业创新积分制的适用面。三是调整参与企业创新积分及政策支持的参与部门，形成企业创新积分的更大合力。四是拓展企业创新积分制的应用范围，将其用于产业政策的扶持，更好地发挥“创新积分制”的政策效能。

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企业创新积分制推广的难点分析

4.1 统筹协调政府各职能部门不是一件容易的事

张家港市政府之所以做到了统筹协调各有关部门，是因为张家港市历任领导不仅懂创新，尊重企业科技创新规律，更是敢于担当，大胆作为，积极推进政府职能转变，不断提高行政效能。

4.2 张家港市经济实力雄厚

张家港市2023年实现GDP总量为3434亿元，增速为4%，并位列“2024赛迪百强县”榜单的第三位。据了解，赛迪县域高质量发展评价从经济实力、增长潜力、富裕程度、绿色水平四个维度设置评价指标，既考察经济规模，也关注科技创新、节能环保等。可见，张家港市有足够的财力扶持企业创新，具有通过创新积分制方式引导和促进企业创新的财力基础。这也是影响企业创新积分制推广的一大因素。而企业通过创新做大做强了，可创造更多的财政收入。可见，政府的财力与企业创新的贡献是相辅相成的。

4.3 张家港市实行创新积分制扶持企业的做法属于后补助

后补助，顾名思义，是企业先行投入，取得成效以后再予以补贴。其好处在于，政策扶持的针对性更强，绩效更好，但往往是锦上添花，无法做到雪中送炭。不过，事前资助也存在不少问题，因难以约束企业的行为，加之创新的不确定性大，其绩效也往往不高。正因为如此，一些曾经采取事前资助的政策举措，改成事后资助。

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几点建议

本文对张家港市“创新积分制”实施情况和科技部的推广进行分析比较，原汁原味地呈现出来，旨在让各地各部门甚至大企业集团结合本地本部门本单位的实际引入“创新积分制”，使之成为促进本地本部门本单位创新发展的一种有效的政策工具，为此提出以下几点建议。

5.1 正确认识“企业创新积分制”的价值与意义。

“企业创新积分制”是一种量化政策工具，其功能是实现政策的精准支持，进而提高政策支持的效能和政府行政效能。引入“企业创新积分制”或将积分制引入其他方面，就是改变已有的定性评价为定量评价，使评价更精准、更全面、更方便，且方便横向与纵向比较。但也要认识到，积分制不是一项政策，而是一项工具，切不可不问条件盲目引入。

5.2 加强统筹，提高政策落实的协同性。

无论是张家港的首创还是科技部组织推广，都是自上而下地推动，形成共识后予推进。如果政策的执行涉及部门比较多，在采用积分制时，也须自上而下地加强沟通协调，有序推进。

5.3 因地制宜引入创新积分制。

张家港市采用赋分方式，科技部在推广中按指标权重计算积分并进行排序，在引入创新积分制时，既可以采用赋分方式，也可以采用按指标权重计算积分，还可以将两者结合起来使用，或从中得到启发根据实际情况设计其他的积分方法。总之，必须因地制宜，不可盲目照抄照搬。

5.4 合法合规地采集数据。

积分离不开数据，但数据从何而来？应该在平时积累数据或广泛收集数据，确保数据来源可靠合法合规。张家港市根据积分标准由企业申报，改多部门分别向企业受理政策申报为一个口子受理，受到企业的欢迎。科技部明确要求尽量做到企业“零填报”。因此，在引入积分制时，切不可为了积分，不得要求企业填报数据。

本文刊发在《科技广场》2024年第五期（双月刊》。吴寿仁，上海市科学学研究所学术委员会主任、教授级高工。文章观点不代表主办机构立场。

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