不在印度的印度河，能否继续弥合印巴分歧跨越鸿沟

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6月的最后一周，一个备受瞩目的巴基斯坦代表团前往查谟·克什米尔地区，视察基于《印度河水资源协议》（IWT）所兴建的水电项目。
这是五年多来这两个撕扯不断的南亚邻国首次为解决印巴水资源争端而进行的访问。
印巴水资源争端的起源，还得追溯到印度反殖民斗争的胜利。
1945年，第二次世界大战最后以反法西斯同盟和世界人民的胜利告终，世界范围内被压迫民族的独立自由斗争情绪高涨，印度国内的民族斗争也多线条开展，席卷全国。
英国统治者清楚地认识到，再不接受印度独立的要求，他们在印度不但保不住政治权利，就连既得的经济利益也会随着越来越猛烈的反英斗争丧失殆尽。
于是在1947年春，在印度国内教派冲突此起彼伏的紧张形势下，英国当权宣布移交英属印度政权，并任命了前东南亚盟军最高统帅蒙巴顿成为最后一任印度总督。

深谙外交斡旋制衡之道的蒙巴顿急于脱身，精准掌握了印度各大政治势力既想尽早实现独立，又不愿意看到更大规模流血的心态，趁机提出分治方案，逼着国大党和穆斯林联盟不得不接受这臭名昭著的蒙巴顿方案。
按照蒙巴顿方案的规定，1947年6月底负责各方面划分工作的划分委员会成立，英国法官拉德克利夫被邀请主持旁遮普和孟加拉的划界委员会的工作。

这位仁兄对印度实际情况一无所知，全凭地图来划界，随着被不合理粗暴割裂的，还有旁遮普平原及其灌溉体系。
富庶的旁遮普地区是原英属印度的粮仓，印度河纵贯其中，5条大的支流和无数小支流纵横密布，多年来的灌区建设形成了极为发达的灌溉农业。
而这次划分彻底打乱了原有的用水安排，马多普尔和费罗兹普尔等水利节制工程被划归印度，而下游地区及其余灌溉系统则划归巴基斯坦，但水源主要来自克什米尔及印度的旁遮普邦和喜马偕尔邦。
处于旁遮普各大河上游的印度控制了下游巴基斯坦赖以进行农业灌溉的水源，使得巴方频频受制于印方。
1947年12月20日，属印度管辖的东旁遮普邦和属巴基斯坦管辖的西旁遮普省签署“冻结协议”，同意在两国达成正式协议之前，维持现有供水格局不变。
然而好景不长，在协议到期的次日即1948年4月11日，印度突然切段供水，直接影响下游地区拉合尔等城镇用水，巴基斯坦农业收到很严重威胁。
印方称有权为保持供水向巴方征收特许税，意图借此在克什米尔问题上向巴方施压，引起巴方强烈反对。
1948年5月4日，印巴达成临时协定，签署《德里协议》。
根据协议，印度同意不中断对巴基斯坦用水的供应，但限期巴基斯坦开发新的水源，巴基斯坦被迫妥协支付马多普尔节制工程维修费用并尽量寻找其他水源。
但该协定并未从根本上解决问题，双方依旧争执不断。
1949年6月16日，巴方将争端提交国际法院，后又进一步考虑将此事提交联合国安理会，印方也于1950年5月10日在国际法院提出反诉。
1951年，美国田纳西河流管理局对印度河流域进行实地考察，建议由世界银行进行调解，印巴双方均表示同意。
1954年2月，世界银行建议将印度河流域西部的印度河、杰卢姆河和奇纳布河三条河流的水量除克什米尔利用小部分外，余归巴基斯坦使用；
东部拉维河、比阿斯河和萨特累季河三条河的水资源悉归印度使用。在实施该建议的过渡时期内，巴基斯坦应修筑水利工程以形成自己完整的灌溉系统。在这个建议的基础上，1960年9月，印巴两国在世界银行的赞助下签订了《印度河水资源协议》（IWT）。
协议规定，印度获得东边三条支流的使用权；巴基斯坦获得西三河的使用权。
根据协议，印度得到了相当于全流域水量的20%左右，年平均水流量410亿立方米的水资源控制权。
此外，印度还有权限制性使用西部河流上游的部分水量——限于居民生活用水、非消耗性用水、农业用水和发电用水。
在10年的过渡期中，印度需继续从东部河流向巴基斯坦供水，而巴基斯坦则负责修建一系列水利工程，其中部分从西部河流引水以取代从东部河流的引水。
协议还规定了相关的矛盾分级处理机制，“疑问”由常设印度河委员会（Permanent Indus Commission）处理，“分歧”由中立专家（Neutral Expert）处理，“争端”由海牙国际仲裁法庭（Court of Arbitration in The Hague）处理。
普遍认为，IWT的成功签署，较成功地解决了印巴两国间长达13年的水资源争端，为印度河流域的水资源管理和使用提供了法律基础，也改变了印巴水博弈的模式。
但不得不承认，IWT对于水资源权属的划分根本上还是没有跳出蒙巴顿方案东西分配的思维框架，印巴双方均对划分比例有所不满。
印方认为合理的分配额度应当是42.8%而不是近20%，而巴方则认为自己境内分布着原旁遮普近90%的灌溉田，却只分到了80%左右即1660亿立方米的河水。
而印方当时对印度河水系供水的实际使用量仅40亿立方米，却分到了410亿立方米的份额。
IWT签署六十多年来，历经两次印巴战争，锡亚琴冰川炮战、卡吉尔冲突，2月危机等多轮武力对抗，以及漫长的印巴对峙，总体保持平稳运作，维持着两国的基本分水秩序，展现出惊人的韧性。
但两国在一些水电项目上的分歧却频频挑战着其设定的争端解决机制的权威效力。
位于雷亚斯县奇纳布河上的萨拉尔大坝是印度在20世纪80年代根据《印度河水资源协议》建造的第一个水电项目。

20世纪70年代，巴基斯坦强烈反对印方在奇纳布河上游规划萨拉尔大坝工程，迫使印度直接修订了原设计方案。
20世纪90年代，印巴围绕奇纳布河上游的巴格利哈大坝工程发生严重冲突，巴方自1999年以来多次与印方交涉，认为该工程储水量存在印度人为制造洪水打击巴基斯坦的风险。
2005年巴基斯坦首次要求中立专家组调查并作出仲裁，2007年裁决要求印方又一次修改设计方案。
另一争端的中心便是吉申根加水电项目。印度计划从杰卢姆河的支流尼卢姆河改道，将河水引入离原河道30km左右的陡崖，并在此处建立水电站，发电后的水流返回杰卢姆河。
巴方对此强烈反对，2010年将争端提交海牙国际仲裁法庭，2013年最终裁决支持印度有权从事水力发电。
2015年巴基斯坦再次请求中立专家组介入解决吉申根加水电站和拉特尔电站争端，之后提议升级到海牙国际法庭仲裁。
2016年，印度要求中立专家组介入，但拒绝出席海牙国际法庭。世界银行不得已为两大并行程序均摁下了“暂停”键。
2017年-2022年，常设印度河委员会连续举行5次会议，均未能打破僵局。
2022年3月，世界银行恢复任命中立专家组和海牙国际仲裁法庭作为并行程序处理印巴水资源争端。
同年12月，印度致函世界银行，指斥其恢复并行程序的决定缺乏公正性。
2023年1月，仲裁法庭举行首次会议，印度拒绝出席并提出要求对IWT进行重新审查和修订。
同年7月，世界银行表示，IWT并未授权其决定中立专家小组和仲裁法庭孰优孰次。
2024年6月，巴基斯坦代表团前往印控克什米尔，视察包括拉特尔水电站在内的争议项目。

该代表团是世界银行应印度方面要求所设立的中立专家小组的一部分，他们在严密的安保措施下乘直升机降落在斯利那加和查谟的基什瓦——争议不断的拉特尔电站（Ratle project）所在地。
整个中立专家小组由来自美国、英国、澳大利亚、加拿大、俄罗斯和其他国家的至少40名成员组成，印度和巴基斯坦两国代表也参与其中，同时还有来自查谟·克什米尔当局的25名联络官陪同。
此次专家团访问，正值双边关系冻结期间，重新引发了关于条约的未来发展及其充当两个疏远邻国之间沟通桥梁的潜力的讨论。
华盛顿威尔逊中心南亚研究所所长迈克尔·库格尔曼认为，此次代表团的访问“意义重大”，表明了两国致力于在协议框架内开展合作的决心。
他指出，“这让我们不得不承认，在近年来卷入更广泛的双边紧张局势之后，《印度河水资源协议》的效力已不再是理所当然的了。”

该协议的未来发展走向对西部河流的水力发电潜力同样也产生影响。对印度而言，这些河流的整体发电潜力为15000兆瓦，其中约3400兆瓦已投入使用，另有3100兆瓦仍在建设开发中。
然而，由于延误导致的成本上升以及太阳能成本的下降，引发了一些针对拟议项目经济可行性的质疑。
该协议的地缘政治意义及其如何维持下去已足够明确。尽管最近的专家团访问使人们对潜在外交解冻持谨慎乐观的态度，但实质性障碍依旧存在。
新德里在恐怖主义问题上的立场以及印巴关系的复杂历史继续给关系正常化的前景蒙上长长的阴影。
就像印度总理莫迪在2016年乌里恐怖袭击事件后的警告称，“鲜血和水不能同时流淌”。

前克什米尔问题调解人、学者拉达·库马尔建议将《印度河水资源协议》与整体双边关系分开讨论。
她认为，“这一协议在敌对关系紧张期间也曾一直有效，从这个意义上说，它是一个独立的渠道，不应与两国之间的整体关系挂钩。”

专家团访问后，印媒在9月18日报道称，印度又一次向巴基斯坦发出正式通知，考虑人口统计变化、环境挑战等因素，希望重新谈判并修改条约的条款。
9月28日，中立专家组在维也纳举行了第三次会议，与印度和巴基斯坦双方共同磋商了拉特尔电站项目和吉申根加水电站项目的合理性。
尽管印巴关系仍然紧张，但随着两国在应对水资源短缺所带来挑战方面的各项工作推进，TWI越来越成为连接两国之间交流与合作至关重要的生命线。
“重新谈判带来的风险对巴基斯坦作为下游河域的国家而言尤其明显，它在本质上更加脆弱，”库格尔曼认为。
“该协议可谓对巴基斯坦相当慷慨，让其分配到了印度河流域约80%的水量。对于一个严重缺水的国家来说……这至关重要。”
因此，尽管巴基斯坦希望通过并行程序防止任何不利后果，但印度却已经启动了对单方面仲裁的抵制行动。

在此背景下，该协议能否得到进一步的发展和调整，将很可能决定未来不仅是水资源共享，更是这两个拥有核武器的邻国之间更广泛关系的走向。

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