专访罗志恒：比“十二万亿”更重要的是财政政策和化债思路的重大转变

经济观察网 记者 杜涛 11月8日，财政部部长蓝佛安在十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上介绍了三项财政措施：在压实地方主体责任的基础上，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务；从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

如何理解和看待此次12万亿元化债方案和思路的重大转变？

粤开证券首席经济学家罗志恒认为，既要看到债务置换减轻了直接的利息负担，也要看到对地方政府积极性的激发。债务置换有助于地方政府轻装上阵，将视野从短期化债、“三保”延伸至中长期的经济可持续性发展和税基重塑。

罗志恒称，这次债务置换除了规模超预期之外，财政政策和化债思路的重大转变也必须引起高度关注，因为思路和理念的改变会影响政府行为、改变政策方向力度和节奏。债务置换不仅能直接减轻地方政府压力，还可以让地方政府以更大的财力和精力支持经济发展和民生改善。财政政策的“及时雨”组合拳，将更好地支持经济社会发展。

罗志恒长期专注于宏观经济和财税政策研究。今年7月6日，国务院总理李强主持召开经济形势专家座谈会，听取专家学者对当前经济形势和做好经济工作的意见建议。座谈会上，刘尚希、罗志恒、田轩、黄先海、袁海霞、秦海林、陆铭、赵伟等专家学者先后发言。

12万亿元的化债政策之外，蓝佛安在新闻发布会中还提到，结合明年经济社会发展目标，实施更加给力的财政政策：一是积极利用可提升的赤字空间；二是扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例；三是继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设；四是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模；五是加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度。

罗志恒说，结合9月26日中央政治局会议要求财政货币政策进一步加大逆周期调节力度，以及11月9日蓝佛安提出“实施更加给力的财政政策”和财政思路的重大调整，明年的财政政策值得期待，政策力度应该不小。赤字率突破3%非常必要，而且也有较大的可能性。

罗志恒进一步解释：“当然，这只是狭义赤字率，广义赤字率会有更加明显的提升。实际上蓝佛安的讲话已经作出预期引导，并透露了下一阶段财政政策的几个方向。赤字率3%是个信号指标，突破3%能够明确传递出财政的积极信号。”

|对话|

经济观察网：有市场观点认为，此次化债用地方专项债置换地方隐性债务，本身是存量结构调整，对地方的利好没有想象中那么大，如何看待这种观点，置换对地方财政的实际好处有哪些？

罗志恒：总体上看，此次债务置换计划在五年内化解12万亿元隐性债务，其规模是近年来力度最大的一次，超出了很多市场机构的预期。通过债务置换，隐性债务规模从14.3万亿元降低到2.3万亿元，基本上实现了隐性债务的显性化，充分体现了在“发展中化债”和“以时间换空间”的思路，同时反映出中央政府在化解地方政府债务风险、规范债务管理以及推动经济增长方面的决心。

虽然债务置换仅涉及债务结构的变化，债务总额没有增加，但不能仅从这个角度来理解。债务置换不仅减轻了直接的利息负担，更重要的是，激发了地方政府的积极性。地方政府能够轻装上阵，将视野从短期化债、“三保”延伸到中长期的经济可持续性发展和税基重塑，这种激励效应必须引起高度关注。

此次债务置换意义重大，具体体现在四个方面：其一，债务置换实现了隐性债务显性化，提高了债务的公开透明度和规范性，地方债务的存在形态从显性和隐性并存的“双轨”管理全部转向以显性债务为主，这本身就是一个降低风险的过程，并且有助于监管部门更准确地评估风险，采取更精准的措施。这是近年来财政部门首次公开披露隐性债务的绝对规模。对隐性债务规模的准确摸底是化解风险的基础，向市场和国际社会公布这一数据，有助于澄清很多认识误区、减少测算误差，使国际社会、国内民众能够对中国政府债务风险和财政空间有更科学的判断和评估，从而稳定社会预期。长期以来，由于缺乏这方面的数据，各方对隐性债务的估算差异巨大，高估隐性债务规模可能会夸大风险，影响政策出台。

其二，以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，五年内可累计节约6000亿元利息支出。以时间换空间，债务置换的过程也是降低风险的过程，体现了化债的本质就是化解风险。

其三，债务置换减轻了地方政府化债的压力，使地方政府能腾出更多的财力和精力投入到经济发展、公共服务、科技创新和促进消费上。

其四，减轻“包袱”轻装上阵后，地方政府的行为和预期将发生积极变化，从短期转向中长期，从当下的化债和“三保”转向规划更长远的经济发展和税基重塑，这有助于地方政府更好地落实减税降费政策，减少部分地区“乱罚款、乱收费”现象，从而改善营商环境。

综上，虽然只是债务置换，债务余额也没有增加，但却极大地激发了这次地方政府发展经济、改善民生的能力和积极性。这正是改革开放四十六年来，中国经济增长的重要秘诀。要重视对地方政府行为的激励效应，促使地方政府从应急状态回归到常态谋发展，与市场“无形之手”一道推动中国经济持续回升向好。

经济观察网：这次发布会提到了，化债工作思路作了根本转变，涉及四个方面转变，如何理解这四个转变？

罗志恒：这次债务置换除规模超预期外，财政和化债思路的重大转变必须引起高度关注，因为这些变化会影响政府行为、改变政策方向的力度和节奏。这不仅能直接减轻地方政府压力，还能让地方政府有更多的财力和精力投入到经济发展和民生改善中。财政发挥了“及时雨”组合拳的功效，将更好地支持经济社会发展。

财政部部长蓝佛安提出：“一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债‘双轨’管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。”这意味着，政策方向从防风险为主转向了更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向了“发展中化债”。

经济观察网：发生四个转变背后有哪些原因，对当前和未来中国财政方向或趋势有哪些影响？

罗志恒：化债思路的变化源于形势的变化以及对形势的把握，主要体现在以下几个方面：其一，尽管前期一揽子化债取得了诸多成效，包括债务周期拉长、利率降低、无序扩张势头得到遏制，但形势的变化导致地方政府面临着诸多严峻挑战，必须从应急处置转向主动化解、从点状排雷转向整体除险。近年来，房地产市场的持续调整转型对相关税收、土地出让收入等财政收入来源造成了较大影响。同时，总需求不足导致的物价下行压力也影响了与物价相关的税收收入，导致地方财政收支缺口扩大，增加了地方债务还本付息的难度。由于房地产形势的演变和总需求不足问题是客观存在的，而非仅限于某个区域的财政运行新情况、新问题，我们必须从整体和系统思维入手，主动除险。

其二，在化债过程中，我们越来越认识到地方化债应从“在化债中发展”转变为“在发展中化债”。化债不是目的，化险才是根本目标，决不能因化债而停滞发展。在前期化债取得重大成效的同时，部分地方政府过于关注压降债务规模，影响了其发展经济的能力和积极性，其结果就是分子端债务规模的收缩导致分母端经济增速放缓，产生了一定程度的收缩效应。

其三，隐性债务本身就是政府债务的一部分，只是以融资平台债务的面貌呈现。其风险性质和偿债责任属于政府，有必要将之与法定债务纳入同口径管理，这不仅有助于清晰掌握地方债务规模和识别风险，还能减少地方这样持续增加隐性债务的机会主义行为。

化债思路的变化不仅局限于化债本身，也可以适用于整体的财政政策。我认为核心思想是要实事求是、因时因势调整，解决当前的主要矛盾。在当前内外部不确定性明显上升的背景下，政策必须是动态和灵活的，能够抓住主要矛盾。当经济面临下行压力时，政策力度需要进一步加大，满足乃至引导市场预期，走在预期之前，这种转变可能更加重要。

由此观察，未来财政政策思路的调整，意味着将把稳增长和促发展放在更突出的位置，财政政策支持高质量发展的力度及其逆周期调节能力将进一步增强。目前，各方已达成较大共识，就是在当前经济形势下，财政政策可以发挥更大作用，货币政策主要起配合的作用。当然，具体政策力度需要考虑到未来的不确定性、外部冲击（特朗普加征关税、科技打压及减税政策对中国的影响）以及财政可持续性等因素。

经济观察网：关于明年的工作，财政部部长蓝佛安提到数个方面，是否可以预期2025年依然是积极财政政策？赤字是否会突破3%？专项债的规模是否会像疫情期间一样大幅提高?

罗志恒：从10月12日财政部宣布的支持经济的四大举措（支持化债、补充银行资本金、促进房地产止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度）来看，化债方案已经明确，支持房地产市场健康发展的相关税收政策将在近期推出，发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本、专项债券支持回收闲置存量土地和收购存量商品房用作保障性住房等措施正在推进中，意味着前期公布的政策是有实际内容、可信的。

结合9月26日中央政治局会议对财政货币政策进一步加大逆周期调节力度的要求，以及11月9日财长提出“实施更加给力的财政政策”和财政思路的重大调整，我们可以预期明年的财政政策值得期待，力度应该不小，赤字率突破3%非常有必要，而且也有较大可能性。

当然这只是狭义赤字率，我认为广义赤字率会明显提升，实际上财长已经对下阶段财政政策的几个方向进行了预期引导。3%是个信号指标，突破3%能够明确传递出财政积极的信号。有观点将财政赤字率突破3%与不遵守财政纪律等同起来，实际上这种担心意义不大，因为考虑到专项债、特别国债等，我国近年来的赤字率已经突破3%。3%赤字率起源的欧盟在遭遇重大经济外部冲击时，如2008年期间，赤字率也突破了3%。财政纪律的标准并不是一条赤字率的红线，而是完善的财政管理制度。

我国财政政策，尤其是中央财政，还有较大空间。此外，财长提出扩大专项债券发行规模，并拓宽投向领域，这有利于地方政府对专项债有更大的灵活使用度，能够尽快将资金形成实物工作量；2025年将继续发行超长期特别国债，支持“两重”“两新”。

明确了力度，就需要考虑采用何种财政工具组合以及如何更好地使用财政资金。

第一，财政政策可以考虑盯住支出增速目标，真正做到逆周期调节。

第二，在经济下行期，财政政策应更多采用支出政策，而非收入端的减税降费政策。财政支出可转化为企业收入、居民收入，扩大支出可以直接带动总需求的增加；而大规模减税降费在信心和预期有限的情况下，对消费和投资的提振作用有限，可能会降低宏观税负并增加政府债务。收入政策延续前期出台的政策即可，主要用于支持科技创新和中小微企业。

第三，优化支出结构，将财政政策的重点从投资为主转向投资和消费并重，提高对消费的支持力度。一方面可以通过提高居民的消费能力，包括增加转移支付等；另一方面可以通过增加民生支出比重来提高居民消费意愿。当然，也要防止走向“不要投资、只要消费”的极端，财政政策的重点调整需要一个过程。

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杜涛经济观察报部门主任

财税与环保新闻部主任
长期关注宏观经济，财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。