李庚南：如何在化债的同时堵住新隐债？

来源：意见领袖

　　意见领袖 | 李庚南

　　近期不知道10万亿，就OUT了吗？无论如何，作为逆周期财政政策的“重头戏”和标志性举措，上周末横空出世的10万亿化债资金确已迅速成为全民热议的话题。

　　11月8日，经全国人大常委会批准的《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，推出了共计10万亿规模的化债政策（即通过发行地方政府债券置换地方政府隐性债务的政策）。其中，包括增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，分三年实施。地方政府专项债务限额将由29.52万亿增加到35.52万亿；连续五年每年安排8000亿新增专项债用于化债，共计4万亿。上述两个渠道合计增加化债规模10万亿。同时还明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

　　10万亿是个什么概念？能解决多少问题？跟老百姓究竟有多大关系？这些无疑都需要有足够的想象力。从化债规模看，加上仍需按合同偿还的2万亿元，实际上相当于要在五年内化解12万亿元隐性债务，也因此被业内称为“史上最大规模化债方案”。如此大的化债力度，远超市场预期。其背后既反映了当前宏观经济形势下加大财政政策逆周期调节力度的紧迫性，也意味着财政管理理念特别是化债思维的嬗变。

　　化解地方政府隐债有多紧迫？

　　一般认为，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。这类债务通常不透明，不易被监管机构察觉，因此被称为“隐性”。实际上，关于地方政府隐性债务内涵与外延的界定，在学术界和社会实践部门中其实一直存在不同认知，从法律层面、专业层面观察的视角也不一样，甚至在领域内部也并未达成共识，总体上存在不确定性。但有一点是明确的：地方政府隐性债务的存在，不仅影响财政和金融稳定，可能引发地方政府债务违约风险进而形成系统性金融风险，进而导致政府信用受损、政府公信力下降，还可能挤压中央政府的宏观调控政策空间，削弱货币政策的独立性和有效性，并影响到宏观经济政策的效果，对社会稳定和经济发展造成深远影响。

　　那么，我国地方政府隐性债务规模究竟有多大？尽管我国全口径政府负债率相较国际水平并不高，但地方政府隐性债务潜在的风险却不容忽视。公开数据显示，2023年末我国政府全口径债务总额为85万亿元，政府负债率仅为67.5%，这一指标显著低于新兴市场国家水平，也远低于主要经济体水平（G20国家平均政府负债率118.2%、G7国家平均政府负债率123.4%），说明我国政府还有较大举债空间。但从结构看，地方政府负债率过高则是值得担忧的。数据显示，我国地方债余额从2013年的7.4万亿一路飙升至2023年的40.7万亿，年均增速超10%，而且隐性债务问题愈演愈烈。截至2023年底全国隐性债务余额高达14.3万亿元，地方政府全口径负债占我国政府负债总额的64.7%。在这种债务结构下，推动地方政府隐性债务显性化，无疑有助于整体上把控地方政府债务风险。

　　防范和化解地方政府隐性债务风险一直以来都是国家高度关注的问题。2014年9月开始第一次对地方政府债券、非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务等政府性债务进行集中清理工作以来，中央对地方政府隐性债务的清理一直在稳步推进之中。然此次如此大的化债力度显然与当前整体经济形势及地方财政面临的巨大压力密切相关。

　　当前，在外部市场冲击、内需萎缩等多重压力叠加之下，地方政府财政矛盾凸显，多地处于紧平衡状态。财政部数据显示，1—8月，全国一般公共预算收入同比下降2.6%；土地出让收入同比跌幅走阔至23.5%，土地财政依赖度从前几年的近四成下滑至目前的两成，严重拖累地方政府性基金收入；基建支出占比超过20%，但传统基建支出的边际效益正逐步下滑，对于经济的提振效果有所弱化。与此同时，地方债务压力增大，流动性问题凸显。2024年，包括地方政府债券、城投有息债务等在内的地方广义债务付息规模将超过4万亿元，占地方广义财政收入的比重将超20%，重点省份付息压力更为突出。

　　在这种情况下，加快地方政府隐债的化解的紧迫性不言自明，对防范金融风险、提升经济活力、稳定市场预期、增强投资信心，确保经济稳定和可持续发展具有现实意义。一是通过加速化债工作，有助于减轻地方政府的财政压力，有效控制和降低地方政府的债务风险，防止因债务而导致财政危机。二是通过化债减轻地方政府的债务负担，使地方政府可以有更多的资源用于经济发展，提升经济活力。三是向市场传递积极的信号，有助于稳定市场预期，增强投资者信心。四是有助于促进经济复苏。在当前形势下，按照“三驾马车”的经济驱动理论，投资依然是经济增长的压舱石。通过增加投资来刺激内需进而促进经济复苏，显然也是不得已而为之。地方化债资源的增加，势必有助于推动各地基础设施项目的落地，激发市场活力。据有关研究测算，债务置换政策的实施将提升债务置换的速度和效率，每年可至少增加地方政府财政支出1万亿元，这部分资金可以用于拉动有效需求回升，预计至少带动GDP增速0.76%。

　　隐债究竟是怎样形成的？

　　地方政府隐性债务的形成是一个复杂的过程，从财政部前不久通报的关于地方政府隐性债务问责典型案例看，地方政府隐性债务的形成，原因比较复杂，既有主要因素，也有客观因素；既有政策层面的因素，也有环境因素。

　　目前，地方政府隐性债务存在的形式大致包括以下几方面：一是地方政府融资平台的债务。二是政府购买服务形成的债务。三是政府与社会资本合作形成的债务。四是地方政府通过独资、入股等方式，成立了长期资产管理公司、投资建设公司等， 通过相互担保、资产抵押等方式举借的债务。五是国有企业的债务。六是区域内非国有企业的债务。此外， 还有一些政府的非投资型债务， 如社会保障的缺口等。

　　剖析这些隐债形成的渠道，其原因大致可归结为以下几个方面：一是财政资金缺乏统筹规划。一些地方政府在做年度财政资金规划时，过于乐观地估计项目收益，或对项目可行性分析不够深入，导致项目收益不足以覆盖本息，从而产生隐性债务。一些地方政府在城市发展规划方面脱离经济发展水平，设定过高标准，寅吃卯粮，导致隐性债务的形成。二是专项债券发行审核不严。在发行专项债券时，一些地方政府可能对国企提交的项目实施方案、财务评价报告书和法律意见书等审核不严，导致国企可能隐瞒或篡改融资渠道和收益情况，使得项目收益无法覆盖全部债务，形成隐性债务。三是违规担保或承诺保底收益。一些地方政府违规对超出财力建设的项目提供担保或承诺保底收益。四是金融机构行为失范。一些金融机构因为存在财政兜底幻觉，放松风险管控要求，违规提供融资。

　　上述因素的共同作用，导致了地方政府隐性债务居高不下。但深究隐债形成的根源，或集中反映为央地财政关系不顺、财政管理体系部不科学及地方政府政绩观不正确等原因。一是中央和地方财政关系改革不到位，央地事权不匹配。由于地方经济社会发展，主要是城镇化、城市建设以及基础设施高速发展需要大量财政资金，导致地方政府被动举债，在债务限额管理下，转而通过政府平台等渠道隐性负债。二是财政管理体制机制还不够科学，存在债务软约束。在债务管理方面，偏重于余额和限额管理，而忽视了债务规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，未真正建立起债务预算和资本预算。三是政绩观不够正确，加之政绩考核机制不够科学，一些地方官员为了追求政绩，通过过度、非理性举债进行建设。而监管问责执行不力，则进一步导致非理性举债行为。

　　如何防止新的隐债？

　　在大规模化债的同时，如何有效抑制地方政府新增隐性债务，从根本上解决隐性债务问题，这无疑是各方都高度关注的问题。在11月8日下午全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安明确表示，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。

　　如何真正做到对新隐债的额“零容忍”？还需从地方政府隐债形成的根源出发。首先，要厘清央地事权边界，从财政体制上消除地方政府被动负债、隐性负债的动能。关键是要厘清政府与市场边界，适当上收中央事权和支出责任。其次，要强化地方政府债务管理，建立健全债务与资本预算。要明确举债权限与程序、强化债务限额和投向的监管、建立风险预警和应急处置机制等，以保证债务管理的规范性与有效性。当务之急则是建立健全地方政府债务跟踪监测好风险预警机制。第三，要强化监管问责。要建立科学合理的地方债务尽职免责机制，对于政绩观扭曲以及决策失误会导致隐性负债及债务风险的，要严格依法问责。总体上，就是要通过规范地方政府的举债行为、强化监管和问责机制，以及推动债务置换等方式，来防范和化解地方政府隐性债务风险，这是中央长期以来明确的导向。

　　值得反思的是，从2014年以来，中央关于对地方政府隐性债务的治理从未停止过，而且设定了严厉的监管红线，何以隐债禁而不绝？关键还是问责不到位。尽管从财政部通报的情况看，有不少隐性债务被查处并予问责，但毕竟覆盖面有限。而此次大规模的化债会否形成许多隐性债务及其实际责任人获得事实上的“赦免”，或是公众关注的问题。

　　毋庸置疑，通过大规模、集中式化债，使隐性债务显性化，有助于尽快化解地方债务风险，降低地方政府财务负担。但是，如果对消化的地方政府隐性债务没有一个客观、合理的评估（问责追责），其产生的示范效应或会诱发逆向选择，使得新隐债防控压力增大。因此，仍需按照尽职免责的要求，对地方政府隐债进行实事求是的甄别，补上监管问责追责这一课。