袁伟时：晚清制度缺陷是贪污成风的主要根源

编者按：袁伟时在考察晚清制度性腐败时可谓用心良苦 ，施药却是西方法系、地方自治、三权分立。殊不知中华法系，人民自治、全民监督的政治体系曾经造就过一个路不拾遗，官无腐败的强大中国——当代大多数中国社会学者在谈及政治时大体用和袁先生一样的思维模式——西方社会科学是对西方文明史的总结，不能照搬到中国来！

官员贪污成风是导致晚清改革失败和清帝国灭亡的重要原因之一。有关的史料很多。揭露官场黑幕更是晚清小说的一大热点。这个时期的贪污既是历来末代专制政权的痼疾，又是改革不完善带来的新问题，而追根索源是官本位社会的恶果。

这是一个值得认真分析的历史现象。

贪污受贿是晚清官场无所不在的风气　

普遍性是晚清贪污活动的首要特点。古今中外都有贪污，但像晚清那样几乎无官不贪却是极为罕见的。

下层官吏的贪污中饱非常普遍。“州县杂款报销，尤不可究诘。有曾任直隶之涞水令者，言涞水每年收牛羊税，计共六百两，报销仅十三两，而藩司署费二十四两，道署二十两，州署十四两，余皆官所自得。又月领驿站费三百两，其由县给发，不过五十两，则每年获数千矣。”此一个案极其平常，但真实地披露了省、道、州、县各级衙门官吏分肥的惯例(所谓“费”均归私囊)，是具有普遍性的典型。

京官普遍受贿。京官多半不能直接取诸民众，他们认为取诸地方和下级官员是理所当然的。主要形式有三：

一是节庆送礼。寒暑变迁有“冰敬”、“炭敬”，平日送礼有“别敬”，婚丧喜庆有贺礼。送冰炭敬等这种不正当的行为已经成为清代官场的习惯，即使以清廉著称的官员也在所难免 ；至于中国社会传统的庆贺送礼，则往往成了明目张胆的行贿。例如，1907年庆亲王奕劻寿诞，企盼升官的盛宣怀便“谨备日金币二万圆”致贺，山东巡抚杨士骧送了一万两，其他官员也分别送上厚礼。而当时亲王年俸不过是一万两。

二是办事有“例费”。给皇帝上奏摺要求批准办什么事，朝廷通常会交给主管部门讨论。这道“部议”关口对事情的成败影响甚大，因此有关人士通常都会送去“例费”，打通关节。

此外，各种报销——大至一次战争的军费，小至某项工程费用，都要按一定比例收取费用。否则就会横加挑剔，招来许多麻烦。“光绪甲午、乙未之中日战费，粮台报销费八万两。”官员的例费收入，没有因国家遭受甲午战争这样的大难而稍减。

三是承办各种工程和采购的进项。“……宣宗(道光帝)天性俭朴，所御套裤当膝处穿……饬人补之，然内务府开销补价，凡用宁绸数十匹，共价四百金。……穆宗(同治帝)大婚，需用大柜四具，司员开价至六万金……颐和园工程已费至二千万金，知者以为实到工之款不及六百万金。”

多种史料证明，采购或工程成了贪污的大好机会；实际用款仅为报销额一二成者比比皆是。“凡京师大工程，必先派勘估大臣，勘估大臣必带随员，既勘估后，然后派承修大臣，承修大臣又派监督。其木厂由承修大臣指派，领价时，承修大臣得三成，监督得一成，勘估大臣得一成，其随员得半成，两大臣衙门之书吏合得一成，经手又得一成，实到木厂者只二成半。”“内务府经手尤不可信，到工者仅十之一，而奉内监者几至十之六七。”

这种腐败也延伸至后来的各种洋务新政中，成为反对者的口实：“外洋工料尤易浮冒，报价每至四五倍之多。粤东仿制三火小洋枪，民间购买每杆洋银二圆半，而官中报价则每杆银六两……故人谓机器局管事一年，终身享用不尽，虽言之太过，实属有因。此等制造既经刨扣工本，则工粗料薄，无当实用，可不问而知。”

晚清贪污活动的又一显著特点是形成了以财求官，以官求财的恶性循环。在中国传统社会，民众上升的途径很窄，做官(实缺和虚衔)或取得有关的身分成为人们成功的主要标志。以官求财是社会认可的人生途径之一，不容许的仅是过分诛求。于是，除科举外，以财求官也成了其中一条管道。明的是捐纳，暗的则是行贿。从现有材料看，当时的行贿受贿大都是为了保官、求官。这反映了晚清仍是官员处于支配地位的传统社会，即使从西方传进来的新的经济成分亦依附于官府，企业家也对保官求官有很大兴趣。

求官通常用重贿。大臣保举是升官的重要途径，其中有些就是用重金求得的。例如，聂缉规被任命为上海道，是曾国荃保举的。聂是曾国藩的女婿，曾国荃对侄女婿应该主动照顾吧？“然闻其求保之费亦一万金”！[7]早就在洋务企业和官场中充当要角的盛宣怀，为巩固自己的地位和谋求高升为尚书，在巴结皇族政要上不惜花费巨资。他的遗档留下了众多难得的确凿记录。他的心腹向他报告，虽然摄政王载沣号称“极廉洁”，但其妻“八姑则专爱钻戒，两弟(其子载涛、载洵)则既爱财，又爱马……只要派一可靠之人进京运动，一拍即合……略费数文，转瞬仍可取回。”稍后，载洵果然上钩，主动向他索要四五万元。他梦昧以求的尚书自然也没有落空。

制度缺陷是贪污成风的主要根源 　

晚清官员贪污成风的主要根源在于当时的社会特别是政府制度。

社会制度的基本框架仍是中世纪的宗法制农业社会。这类社会的分工相对地说比较简单，人们上升的资源基本上掌握在政府官员手中。被视为出身“正途”的科举直到1905年才废除。由于传统的巨大影响，即使在工商或其他领域事业有成的人士，也以得到官衔作为正式进入上层社会的标志。现代工商企业的发展是这类社会赖以蜕变的基础。可是，它当时还在襁褓之中。不但官办企业处处依赖政府，就是民间企业，在1901年实行新政以前基本上处于无法可依的状态，离开官府往往寸步难行。于是，垄断资源的官府便成了贪污滋长的温床。

制度的缺陷更集中地体现在政府机构的运作上。清帝国各级衙门的运作有繁多的法例和惯例，并有几个突出的特点：

第一， 礼仪繁多。

礼是中国传统文化的核心观念之一。与此相适应，历代都把烦琐的礼仪视作安邦治国的大事，清代衙门的运作规则中很大一部分也属这一类。官僚们互相动用公帑请客、送礼、看戏……此类费用都是合乎“礼”的大开支。例如，1842年初原闽浙总督颜伯焘被革职后途经漳州回广东家乡。“随帅兵役、抬夫、家属、舆马仆从几三千名……酒席上下共用四百余桌。”搬运搜刮来的物资等历时十多天“扛夫过境，每日总在六七百名”。招待费用全由当地官府负担，“实用去一万余金”。当地财政困难，只好虚报乡勇一千二百名的粮饷去填补。已革官员过境尚且如此，在位者过往更可想而知。且这些交往通常都要馈赠厚礼，而诸如此类变相行贿受贿的公务是官场司空见惯的。

第二，制度不严密，甚至有重大的缺陷。

以财政收支来说，直到灭亡前一年，清政府才试行编制预算。政府的收支虽不能说没有法例可依，但有许多可以上下其手的漏洞；于是，送礼和纳费(给有关官员私分的费用)便成了弥缝补苴所必需。

有清一代，军费一直是最大宗的支出。平常年份，供养80多万八旗兵和绿营兵的费用已约占中央财政总支出的70%，战时支出更加惊人。军费报销便成了贪污的渊薮。咸同之际，福建不是主要战场，但“军需款目，至一千数百万之外，部费即须十余万”。这为数不菲的部费固然是户部官员的美食，那一千多万支出也有颇多早已纳入地方官吏私囊。仅一位署理知州“开销募勇防堵数万，闻当日只雇勇一二百人”。权倾一时的曾国藩、李鸿章也曾为军费报销中的“部费”困扰。镇历太平天国与捻军的军费报销时，户部书吏索价四十余万，他们仅愿出八万。最后他们上奏慈禧，得到“着照所请，该部知道”的朱批而不必交户部再核议，才按八万两的低价了结此桩公案。这些都是没有建立严谨的财务和报销制度的恶果。

这类制度缺陷更突出地表现在税收上。清帝国以“永不加赋”自诩，但各种附加往往超过正赋；加上官绅勾结，重负转嫁给贫户，与“依率计征”背道而驰。厘金制度建立后，情况更加混乱。从厘卡的设立到厘捐的高低都无严格的标准，而洋货则可以免厘。这就为官商双方行贿受贿留下广阔的空间。

第三， 薪俸制度不合理。

光绪元年奉天将军上奏：“奉省贿赂公行已非一日。原情而论，出于贪墨者犹少，迫于穷困者实多。”如将军养廉原定二千两，因财政困难，层层扣减，“实数不过二百余金矣，借此从公，万难敷衍，不得已设为名目，取给下僚，陋规相沿，实一大弊”这一情况各地皆然。而陋规一旦成为定例官吏可以从中渔利，要革除陋俗，建立健全的财政和薪俸制度便困难重重了。

改革中的无序状态 　

在中西文化激烈冲撞中，晚清社会已在一些方面起了引人注目的变化；洋务运动特别是最后十年的新政中清政府在军事、经济、法律和教育等方面进行了一些有深远影响的改革。但这些改革的某种无序状态又带来新的贪污。

先看一个实例：1908年，在筹备立宪声中，盛宣怀与有关人士合谋给皇室送乾股，作为日后用途。盛氏在给袁世凯的信中写道：“前所面奏‘内府公股’一节，力筹厂矿以公济公之款，居然得有一百廿六万两。既难提出现款，莫如改作公股，并拟将自己创始股份十万两凑入报效，计可合约二百万元。虽于公家无足重轻，而华商公司可入公股，藉开风气，实于农工商大有裨益。惟‘皇室经费’名目，确是立宪以后之事，目下未便处落边际，故只说‘内府公股’而已。”

这件事说明几个问题：一是朝廷和地方官员确实在为立宪作“预备”。二是他巴结最高领导者那些款项的来源大都是公款，实际是化公为私，但也不惜拿出一大笔已落入私囊的钱财。三是做这类事也没有忘记找个冠冕堂皇的藉口如“于农工商大有裨益”之类。人们猜测，由于当时法制不健全，不少官员都收受“乾股”，但笔者尚未看到其他确凿的史料，只好存疑。

甚至在历史转折的重要关头，贿赂也成了工具之一。摄政王之孙(载涛的儿子)写道：“我记得在民国初年，庆亲王奕劻死后，他的三个儿子载振、载、载抡请我父亲给他们分家，载因嫌分给他们的现款太少，就对我父亲说：‘辛亥前各方面所送的金银珠宝就不用提了，光是辛亥革命时，因为隆裕太后迟迟不发表《逊位诏书》，袁世凯为了恫吓她迅速发布，就向祖父(原文如此——引者)和总管张兰德(即小德张)每人报效了三百万两银子，怎么才分配这么一点呢?’”这六百万两白银成了清帝国与民国更替的社会成本。

亨廷顿认为，在一定条件下，“腐化是握有新资源的新集团的崛起和这些集团为使自己在政治领域内产生影响所做的努力的产物”。盛宣怀和袁世凯的作为为这个论断提供了新的例证。此外，在厘金的盘剥下，清末的民间工商业仍能以较高速度增长，贿买有关官员，从而减轻了盘剥程度也是其中因素之一。外国商人和李鸿章等人曾出巨资安装发电设备供宫内照明，铺铁轨开小火车给慈禧等人玩耍。这类礼物让此辈开了眼界，对有关事业的发展起了良好作用。

专制主义的必然恶果

晚清官员贪泉泛滥最根本的原因在专制制度本身

当上司可以决定下级官员的命运，特别是大小官员和士绅的荣辱乃至生死都取决于皇帝和慈禧那样的“圣母皇太后”的时候，各种对这些统治者及其周边人物表示忠诚的行动是绝对无法遏制的。物质上的送礼进贡(各种行贿受贿活动)不过是显示忠心的方式之一。

慈禧搜刮了不少私产，这是她生前已广为人知的传闻。甲午战争期间，张骞给翁同龢的密信就谈到：“外间传闻禧圣尚有储款二千万，若果有之，似亦可请。”梦想请她将私囊拨充军费。尽管目前无法确切计算她搜刮了多少，但可以确定她通过种种途径确实收受了不少财物。不妨看一个小例子：“世中堂(世续)于正贡之外加贡，颇得慈欢……写了一万零星银票，约数百张，用黄封封呈。奏云：‘此乃奴才代爷预备零赏之需。’……以万乘而重万两，殊出意外。”在专制制度下，“正贡”是必须遵守的制度。1894年(甲午)正值慈禧60大寿，臣子们为讨好这位专制君主煞费苦心，在他们心目中强敌入侵、山河破碎不及讨主子欢心来得重要。“加贡”却要察颜观色，更见机心。慈禧收受世续的万两银子表明她细大不捐，而“颇得慈欢”的世续不久就擢升为大学士和军机大臣了。

同时，在这样的制度下，不但主子受贿，专制统治者身边的近臣和奴才也要按惯例分润。如果不给他们约一成的手续费，贡品是不可能顺利送达主子的。

此外，在这样的制度下，各级官员都是他们管辖范围的专制统治者。对上要层层供奉(冰炭敬等)，权力所达之处则任意动用公帑。贡品固然用公帑，私人送礼行贿亦不例外。为了巴结慈禧之下最有权势的人物——庆亲王奕劻，袁世凯将这位亲王一家的一切费用全都包下，用的就是北洋的公帑。就是以清廉自诩的曾国藩、张之洞等人的进贡和给有关官员送礼，用的也是公款。

历来的统治者都说要反贪污，但在专制制度下往往成效不彰，处在衰败时期的清帝国更是如此。原因是：第一，有些行贿受贿活动已成为官场习惯，人人如此，法理和是非界限已经模糊。第二，担负反贪重任的监察系统同样没有逃脱腐化的命运。“近日言官卖摺之风甚夥 ……大抵皆以贿陈奏者也。……明朝言官多争意气，今朝言官多因贿赂，可耻之甚!”[19]他们也会揭露若干黑幕，但很难求得公正、彻底，且很可能是以黑反黑。第三，没有独立的司法和监察系统，它们都不过是行政系统的附属物。最后的裁决权掌握在专政政权的最高统治层特别是皇帝、皇太后手中，当他们本身不乾净时，要真正反贪无异缘木求鱼。第四，社会生活没有民主化，民众维护自己权益的现代公民意识没有形成，也没有形成强有力的独立的新闻舆论监督。一些报馆是官办或接受官方津贴的，缺少现代报刊的独立品格。

总之，晚清贪风无法遏止无非宣告专制政权依靠自我监察力量不可能真正纠正自身的弊端。只有实现社会生活的民主化，建立强大的权力制约体系，才能净化政府机构——这是研究晚清贪污留给我们的重要的启示。

归根到底是官本位社会的毒瘤 　

贪污无非是公众权力的私有化，在社会中寻求不当租金。问题是为什么有那么多人自愿或被迫交租？答案应该从社会结构中去寻找。

中国的王权是绝对的，代表王权在各地行使权力的官吏的权力也处在绝对强势的地位。他们是民众的主人和管理者。与此相适应的是政教合一、行政与司法合一。君主和各级官员体现的行政权利统治天下，“君师合一”，管治和教化百姓。与西方不同，没有可以同君主和官员抗衡的教会系统，也没有足以制约王权的领主及城市与乡村自治。加上在小农自然经济基础上，全国形成了完整的宗法系统，相应地精心打造了思想道德控制体系，几千年间，基本的经济、政治和社会宗法体制稳定不变。

中国也有法律，而且条目繁多，非常严密。可是，这个与众不同的中华法系的特点是：1，民法、刑法不分，以刑法为主；它不过是政府的统治工具。法律中没有西方那样的对统治者权力的约束，也没有公民权利的保障。2，行政、司法、立法三权合一。没有独立的司法系统，也没有律师和陪审团，更没有“上帝和法律高于一切”的法治传统。“一个民族的法律是他的精神状态和性格的明白无误的见证。”法律也准确地体现着一个国家的社会结构及其运行机制。

在中华法系中，人们看到的是一个一权独大的官本位社会或曰：东方专制主义社会。在这一类型的社会结构中，君主及其官员的权力控制了社会生活的各个领域，即使是号称上层社会的士绅也只能依附这个权力系统，普通百姓更只能服服帖帖做顺民。在这样的社会制度下，除了少数洁身自爱的统治者，作为群体的官员不可能不贪污。因此，严格说来贪污不是这类社会的末世现象，而是有生俱来的痼疾。大清帝国建国不久，康熙皇帝当政，大将军年羹尧奉旨在狱中自裁，他的92款罪状中，“贪渎之罪十八，侵蚀之罪十五”；上谕中更一再喟叹“贪吏脧削民力益殚”；表明这不是个别现象。乾隆号称盛世，贪污也在繁衍，更出现了以和珅为代表的罕见的巨贪。

只要这样的社会结构不改变，贪污无法根治。晚清新政积极推动市场经济发展；勇敢地引进西方的大陆法系；推行地方自治；促进以商会和教育会为代表的非政府组织的发展；着手建立三权分立的政治体制，“预备立宪”……曙光在望。可是，在民众迫切要求实行宪政的关键时刻，统治者贻误时机，结果被历史潮流所淹没。这是晚清留给我们的又一重要教训。

（1997年1月写完，原载于《东方文化》1998年第四期。2002年8月修改补充 ）