数据驱动的权力监督需要扎实支撑条件

近20年来，随着以互联网技术、数据库技术、讨论支持技术、多线程技术、自动化技术、跟踪技术、个体识别技术等信息通信技术（ICT）为建设手段的电子政府快速发展，通过虚拟机构、跨部门、公私网络的形式来组织的“数字政府”与“虚拟政府”“开放政府”也异军突起。世界银行2020年度报告指出，互联网技术的不断发展，尤其是大数据等前沿科技的发展为开放政府的实现提供了支持。开放政府的目标在于促进透明、包容和合作，通过提升透明理念来推动可持续发展，促进政府为民众提供更好的服务。从这个意义而言，新技术的广泛应用也影响到了以追求透明、廉洁为目标的腐败治理。这种以信息通信技术为载体的数据驱动的权力监督是否突破了原有的制度、文化路径，成为正在被关注的研究议题。相较实践的迅速发展，相关研究近年来也逐渐兴起。该领域涉及信息通信技术、开放政府、电子政务、反腐败等多个研究领域。

基本内涵

以信息通信技术为发端，以互联网为载体，大数据及AI智能技术逐渐介入的权力监督，本质上是基于数据驱动的权力监督。具体而言，数据驱动的权力监督是指通过一个多样性的技术集合体（例如web2.0技术、移动平台技术、云计算技术等）来进行信息资源存贮、交流、传播和管理的模式。该模式以数据及相关技术为核心，发挥着再造公共权力流程、催生治理模式变革与创新的作用。

对于数字驱动的权力监督这一定义的理解，建立在数据技术快速变革中的实践发展基础之上。因此，关于内涵的理解需从如下层面来把握。一方面，信息技术能带来信息透明，提升权力监督效率；但另一方面，借助数据技术进行的权力监督是有条件的。

数据驱动的权力监督提升权力监督效率。数据驱动的权力监督带来的积极效应体现在多个方面，不仅有效提供了信息和公共服务，还提升了个人的生活水平。还有学者观察了信息技术在公司治理中不仅能够帮助公司规范运行权力，而且能够有效识别那些从事跟腐败有关的活动或资金使用情况。如果员工认为的工作是可能被可视化的，那么更愿意趋向于遵守规则和程序，从而增加规范，提升权力监督效率。此外，从国家层面的数据看，学者们则通过跨国数据进行了比较研究，例如有学者用149个国家从1996年到2006年的数据证明，加大电子政府投入可以减少权力滥用；还有学者针对全球70个国家从1998年到2005年的数据来分析互联网的使用与该国的腐败水平呈负相关，指出信息技术，例如电子政务，可以增加信息透明，减少腐败，而那些使用电话或面对面交流方式的国家，腐败现象会明显高于那些使用电子政府的国家。

数据驱动的权力监督需要具备支持条件。当数据技术被用于来表达正面的政府运作方面的信息时，尤其是为了选举或连任时，对于权力滥用的结果并不会产生影响，因为它们并没有带来权力运作过程或角色转换的实质性改变，腐败所依赖的各种系统仍然被权力执掌者掌握。还有一些学者的研究却表明，数据技术并没有带来显著的权力监督效果，相反还增加了新的腐败机会。这是因为相较于那些不掌握技术的人员而言，掌握技术的人掌握了更多的技术权力，能够获取更多信息，从而能够得到更多的寻租机会。这些都表明，数据驱动的权力监督对于权力的有效监督在何种情况下能够实现，取决于各国使用数据技术的各种条件。

内在逻辑

数据驱动的权力监督能够提升权力监督效率，但实现依赖于各种支持性条件，因此呈现复杂面向。本质上而言，各种支持性条件的作用发挥都需要遵循数据驱动的权力监督的内在逻辑。这一内在逻辑即强调数据技术促进信息透明和问责。

权力监督的对象最为典型的就是腐败行为，本身具有鲜明的隐蔽性和敏感性。因而，一直存在腐败黑数。这就使得在现实中，有效实现权力监督所需要的相关信息是非常难获得的。权力监督的核心机制在于信息透明机制的建立与完善。信息通信技术的出现，使得信息识别、存储成为可能。这对于数据驱动的权力监督而言非常关键。具体而言，信息技术为数据驱动的权力监督提供了解决信息获取问题的工具和手段。信息技术在数据驱动的权力监督过程中的发生机制如何？信息流动的方向是什么？从谁而来？到谁那去？谁控制信息的流动，以及在哪个阶段控制？谁需要通过信息行为来达到权力监督？现有关于信息技术与权力监督的研究重点探讨了上述问题，在一定程度上回答了信息透明机制的作用和功能。目前在这些研究中所取得的研究共识是信息透明机制的核心，是信息技术如何改变了信息的流动方向。

“向上透明”与“向下透明”。从互联网和移动手机到开放政府数据平台，这些信息通信技术为民众提供了获取信息的关键性通道。目前已经有很多互联网平台被设计为接受民众反馈信息，包括民众对于公共服务、从以在线自动服务到移动电话为基础的举报系统，这些技术改变了政府与民众之间的信息流动方向，以及政府内部之间、政府与社会之间的信息流动方式。技术带来的透明机制可以分为“向上透明”（upward transparency）和“向下透明”（downward transparency）两种类型。前者指国家拥有更多的能力去获取民众的信息，或者是国家层级更高的官员更有能力获取下级的信息；后者则指民众可以获取政府行为等相关信息。

对于“向上透明”而言，信息通信技术作用下的信息流动是自下而上的。这需要通过一系列移动技术手段和社会媒体，对权力运行流程进行重构、标准化和系统化。例如直接举报腐败信息的各种平台，这种信息平台是依靠信息通信技术搭建的，搭建后民众可以通过这个平台将自己掌握的信息向政府部门传递。在这种机制中，信息的流动方向是自下而上的，信息从民众而来，向政府而去，使得政府最终可以掌握信息。这种信息流动使得政府可以获得大量来自民众的信息，从而有效克服科层制下权力在委托—代理过程中的信息不对称问题。但这个过程也引发了一些新的研究。例如，对于信息流动的反馈机制的研究，自下而上的信息传递到了政府，那么政府对于这些信息是否能够再次形成有效回应，进而构成二次传递，增加了信息机制研究更为复杂的一面。

“向下透明”机制。“向下透明”是指政府以外的主体，例如公民个体，借助信息通信技术可以获取更多有关政府自身及其行为的公开信息，这也是政府公开的要义所在。显然，这是来自民众对于政府信息公开的诉求。如果说“向上透明”是强调民众要告诉政府自身的信息，那么，“向下透明”则强调民众需要知道政府及其行为的相关信息。虽然看起来都是基于民众发起的信息诉求，但诉求的目的和内容是不同的。

“横向透明”与“纵向透明”。“向上透明”和“向下透明”的信息流动机制的类型划分是从国家与社会的视角提出的，而“横向透明”与“纵向透明”则更多是从政府的权力结构上来划分的。“横向透明”是指同一层级政府部门之间或国家间信息的横向流动；“纵向透明”则是指不同层级的政府部门之间信息的上下流动。

“横向透明”机制强调建立结构化的数据公开平台用于信息分享，从而提升不同部门间的合作与规划能力。这种“横向透明”与“纵向透明”实际使政府权力运作的横向与纵向过程都能透明化，最大程度地减少行政自由裁量权的使用，从而达到监督权力行使者的目的。显然，基于“横向透明”与“纵向透明”机制，信息共享是核心机制，这实际正是借助信息通信技术进行的开放政府建设所要实现的目标。因此，以信息通信技术为基础的数字透明已经成为开放政府和权力监督话语中的核心内容。

关注数据驱动权力监督范式创新

数据驱动权力监督在本质上是基于信息公开的透明治理。近年来，大数据领域的研发应用上升为国家战略，围绕大数据所展开的权力监督实践也不断完善。党的十八大以来，中央纪委国家监委已制定纪检监察信息化建设五年规划，地方实践中也已出现“建立数据库整合分析财政、审计、信访等部门数据资料，运用大数据与人工智能发现问题的尝试”。这为数据驱动权力监督提供了重要的研究素材。

目前的研究主要集中在两个部分。其一，主要介绍大数据技术的概念、特点及原理，试图在概念上予以厘清。例如受大数据经济属性、政治属性和社会属性的影响，大数据权力重塑传统权力的结构功能、组织形态和运行机理，孕育大数据权利，催生大数据驱动式社会监督模式。其二，运作模式与实践案例。这部分文献主要探讨了数据驱动的权力监督的运作模式与实践案例。有学者通过案例研究将当前的大数据反腐归纳为四种模式，即精准公开模式、关联预警模式、智能管理模式和评估测量模式；有学者基于贵阳市的“数据铁笼”案例，认为大数据反腐初步展示了技术反腐的可行路径和美好图景；有学者则从技术执行视角进行分析认为，大数据反腐技术执行的要素包括情境、结构和绩效，还有学者通过“技术—制度”框架划分了四种权力监督类型。

虽然近年来这一领域的研究呈现出异军突起之势，但目前的研究内容还较为局限，无论对概念界定、原理剖析还是对运作模式的分析都缺乏深入而系统的理论归纳与提炼。这些都表明对于数据驱动权力监督的创建范式仍然需要更加持续且深入的观察与研究。

此外，数据驱动的权力监督还需要关注价值层面的问题。其一，需要将治理价值观融入提升透明性的技术和工具中，目前的实践反映出新技术在提升监督效率、简化监督流程和公开权力运行流程等方面起到了重要支持作用，但也反映出效率之外的价值诉求还没有很好地融入实践。其二，文化层面的社会认可和接受也是重要因素。新技术推动的治理变革实际上蕴含着创新、开放、平等、透明、包容等元素，而这些也是数据驱动的权力监督内在价值观的重要组成部分，需要使这些文化要素得到社会的认可与接受，从而促进数据驱动的权力监督发挥实效。

本文系国家社科基金重大项目“中国特色国家监察学学科体系建设研究”（19ZDA134）阶段性成果

作者系中国政法大学政治与公共管理学院教授

来源：中国社会科学报

责任编辑：刘倩 罗浩

新媒体编辑：苏威豪

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