智库论道丨增强我国战略和应急物资储备能力

■李佐军 王森涛 田惠敏

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“加快完善国家储备体系”。国家物资储备体系是国家储备体系的核心，是保障国家安全的重要组成部分。当前国际局势剧烈动荡，国际政治、经济、安全格局正发生前所未有的深刻变化，国家安全和发展环境复杂，进一步增强我国战略和应急物资储备能力具有重大意义。

我国战略和应急物资储备体系不断发展完善

我国战略和应急物资储备体系不断完善。国家战略和应急物资储备是以政府为主体，以保障国家总体安全和经济社会稳定为目的，有计划地对事关国家战略发展和应对突发事件的各类物资进行储备。因资源禀赋、经济发展和军事战略不同，世界各国战略物资选定标准和分类也不尽相同。但总的来说，战略物资选定标准多取决于国内国际资源可得性、供求状况、经济发展和军事安全等，包括粮食、水电气、石油大宗商品等关乎国计民生的各类资源。应急物资主要在应对各类突发事件中发挥作用，包括为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安定事件所储备的物资。

我国从20世纪50年代起建立国家物资储备体系，并在实践中不断发展完善。党的十八大以来，我国大力推进战略和应急物资储备改革发展，加快构建统一的国家储备体系，储备体系和体制机制不断完善，储备基础和整体实力持续增强，有效保障了国家粮食安全、能源资源安全、产业链供应链安全，在促进经济社会持续健康发展中发挥了重要作用。

截至目前，中央储备及明确由地方建立的政府储备有4大门类22个品类，包括粮食等农产品和农资储备、石油等能源储备、战略性矿产品、关键原材料等物资储备，以及应急救灾、医药等应急专用物资储备。这些基本可满足经济发展、国防建设、社会治理、应急救援等方面的需求。

新时代对我国物资储备体系提出新要求。当前，世界百年未有之大变局加速演进，粮食、能源资源供应面临的不确定性增加，局部冲突等因素加剧了全球供应链紧张，这对我国物资储备体系提出了新要求。

一是从国家安全角度，需要充分发挥物资储备的战略保障功能。我国是粮食、能源、矿产资源消费大国，部分品种外采率较高，需要从保障总体国家安全的高度，进一步完善我国物资储备体系，将粮食、能源“两个饭碗”牢牢端在自己手里，切实守住安全底线。

二是从稳定宏观经济角度，需要充分发挥物资储备的宏观调控功能。主要针对经济运行中出现的供需失衡、市场异常波动和产业链供应链冲击破坏等风险，通过调节储备有针对性地进行收储和投放，在平衡供需、稳定预期、引导市场等方面发挥积极作用。

三是从服务应急救灾角度，需要充分发挥物资储备的应对急需功能。主要针对自然灾害、公共卫生事件等突发风险，提供救助物资等即时供应，并为后续跟进提供必要的缓冲时间。

我国战略和应急物资储备存在的突出问题

总体上看，虽然我国物资储备体系已进入整合发展新阶段，基本能满足各方面的战略和应急保障需求，但是我国物资储备体系建设尚有待完善，还存在不少短板和弱项，突出表现在以下方面。

一是储备布局结构不合理，部分储备设施落后。救灾物资储备布局结构与国家储备发展目标要求相比还有较大差距。比如防汛抗旱储备的物资大都是麻袋、编织袋、钢丝网兜、橡皮舟、冲锋舟等基础性物资，普遍缺少抢险设备和高技术含量的设备。石油、天然气、煤炭等重要能源战略储备普遍无法全额到位。各地虽然建设了大量的储备库，但是由于缺乏统一规划，造成重复建设和大量土地和仓容资源浪费。个别地区救灾物资的储备虽然通过租赁社会闲置仓库予以解决，但是难以满足快速、高效调运的需要。同时，部分物资储备设施落后。

二是储备主体单一，市场化程度低。我国物资储备一直以政府储备为主，社会储备发展相对滞后，储备主体单一。国家储备物资的储备场所和日常管理所需资金基本由国家财政负担，不过，目前财政保障能力有限，财政安排资金严重不足。很多地方财政压力较大，未将物资采购纳入年度预算计划，物资储备保障能力较低，导致储备品种和规模不足。同时，市场化程度较低，储备物资运行管理带有较强的行政色彩，物资采购项目与资金需要经过层层审批。有些物资因储存过久，在品质上达不到使用要求，而有些物资，比如新经济、新技术、新产业发展所需的物资又难以及时储备，造成已有储备物资的品类、规模与增强产业链、供应链韧性的需求存在不小差距。

三是储备管理体制不健全，运营机制有待完善。省级层次机构改革不到位，尚未建立统一的物资储备管理体制。比如各单位的防汛抗旱、森林消防等应急物资储备难题达成共识，仍由原单位储存，未完成职能划转。各类物资储备由多部门管理，造成储备数量不够、布局结构不合理、补贴标准不一致、基础设施建设落后、承储企业经营困难等问题。同时，储备物资轮换、物资购置、储备监管、储备调用、储备运营等机制有待完善，物资管理的更新、报废制度普遍未制定，导致物资不能正常更新报废、质检评估经费难以落实、报废程序缓慢等问题。另外，物资调用补偿机制不完善，社会资本缺少稳定的投资回报，社会资本参与物资储备的积极性不高。

增强我国战略和应急物资储备能力的政策建议

第一，优化储备品类结构，优化布局储备设施。聚焦解决好“储什么”问题，综合研判我国经济社会等领域可能出现的风险点，明确不同储备品种的功能定位和保障策略，严格落实储备规模。

一是优化储备品类结构。科学评估影响战略和应急物资储备供应保障的风险情形、风险概率、危害程度，统筹我国实物储备、生产能力和动员潜力，严格落实国家储备发展战略关于优化储备品类结构的要求。结合部门、行业、地方储备需要，提高保急需、保循环、保国防能力，科学制定政府重要储备物资品种目录。

二是优化布局储备设施。结合我国自然灾害、地理条件、人口分布等因素，有效整合各类储备资源，改造或建设一批省级应急救灾、防汛抗旱、森林防火等物资储备库，推动市、县至少建成一个与本级救灾物资储备规模和应急保障需求相匹配的物资储备库。积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设，全面提升应急物资集散、调运、储备、分拨、配送的保障能力。

第二，明确各方责任，构建储备新格局。围绕解决好“谁来储”问题，加快健全省市县、政府和企业相结合的储备责任体系。

一是强化政府储备托底责任。以政府储备为主，市场储备为辅，强化政府储备托底责任，加强社会储备资源统筹，推动建立政府主导、社会共建、多元互补的物资储备新格局。立足于应对突发重大事件，着眼于有效发挥政府与企业作用，分类完善政府储备和商业代储相结合的实物储备模式：对粮食、食用油、应急救灾、防汛抗旱、森林防火等保障民生物资，重点发挥政府储备作用；对猪肉、医药、蔬菜、种子等市场物资，重点发挥商业储备作用。落实各级政府属地责任，科学制定储备目录，合理确定储备规模。

二是健全企业储备机制。一方面，建立落实企业社会责任的储备制度，明确有关生产、流通企业和产品用户的储备责任。督促指导规模以上面粉、大米加工企业建立一定规模的社会责任储备。建立应急物资储备生产供应企业数据库，掌握应急物资生产企业的产品类型、生产规模、发展趋势和生产潜能，发挥企业的生产能力储备优势，补齐储备短板。另一方面，建立稳定的政企合作储备机制，出台紧急情况下应急物资采购绿色通道政策，增强应急响应供给能力。完善产能储备激励机制与关键物资应急征用补偿制度，在税收优惠、采购收储、贷款贴息等方面出台系列支持措施，拓宽储备资金来源，鼓励企业、社会团体参与国家应急物资储备体系建设。

第三，加快制度建设，创新储备管理。深入剖析“怎么储”的体制机制障碍，健全物资储备管理、调用和数字化应用体制机制，增强应急物资要素配置能力。

一是健全物资储备管理体制。按照“一类事项原则上由一个单位统筹、一件事情原则上由一个单位负责”的原则和“条块结合”的思路，统筹推进战略和应急物资储备管理体制改革，通过整合、脱钩、转企、转型等方式，优化整合有关部门（单位）的物资管理职能，进一步明确省、市、县级储备单位归口。

二是创新储备物资调用机制。建立动态高效的物资轮换机制，科学确定物资储存期限，通过供应周转、调拨使用、市场销售、返厂轮换、代储轮换等形式及时更新物资，防止物资入库后的“终身制”，常储常新，减少浪费，形成一个战备储备物资结构不断优化、品种不断轮换更新、质量不断提高、规模总量相对稳定的储备良性循环格局。

三是提升物资储备数字化应用水平。加快建设全国统一储备数据库，涵盖实物储备库存、生产能力布局、物流配送能力、交通运输网络、专业救援能力等方面数据，形成全国物资储备全品类与产、供、储、运等储备信息“一本账”。建立储备监测分析、决策支撑、指挥调度等一体化管理平台和智能系统，形成省市县三级互联互通、高效便捷的物资储备调度指挥体系。

（作者单位：李佐军，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所；王森涛，国家开发银行河南省分行；田惠敏，国家开发银行规划研究院）

图片来源：摄图网授权

总 监 制丨王 辉车海刚

监 制丨李丕光陈 波王 彧

主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹 阳