智库观点丨叶思菁：从四个视角统筹耕地“非粮化”治理

统筹治理耕地“非粮化”，杜绝“一刀切”的“非粮化”治理方式，需要综合把握四个视角。

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■叶思菁

耕地“非粮化”是指规划明确主要用于种植粮食作物的耕地，在“调整农业结构”过程中出现的改种非粮作物，发展养殖业、休闲农业现象，即“坑塘化”“果园化”“苗木化”“茶园化”等。在当前市场环境和制度政策体系下，出现耕地“非粮化”有其“合理性”。在既定约束下，耕地经营主体理性选择可以获得最大化收益的种植方式，能够增加收益、减少弃耕撂荒，促进规模经营。但是，如不具体情况具体分析，施以精细化监管，从长远看，耕地“非粮化”，特别是永久基本农田“非粮化”极易导致耕作层被破坏，耕地基础地力被侵蚀、农田生态系统退化等严重后果，危及国家粮食安全的物质基础。根据中央部署，我国耕地“非粮化”治理工作已经普遍展开，从我们调查了解到的情况分析，虽然各地恢复耕地的态度很坚决，但是压力很大、进展不平衡。统筹治理耕地“非粮化”，杜绝“一刀切”的“非粮化”治理方式，需要综合把握四个视角。

一是分类视角。统筹治理耕地“非粮化”，需分类梳理“非粮化”内涵与主要模式，区别不同“非粮化”类型。首先是区别永久基本农田与一般农田。把永久基本农田“非粮化”的整治恢复作为工作重点，全力保障永久基本农田的主粮生产功能。对一般农田则应放宽要求，逐步推进，充分尊重农业经营主体意愿，避免激化社会矛盾。其次是区别水田和旱地。水田的犁底层更易受到不合理“非粮化”行为的破坏，应作为监管的重要对象，杜绝及恢复水田“非粮化”。而对旱地“非粮化”则可逐步恢复，优先整治其中的优质耕地。再次是区别草本植物与木本植物。木本植物的根系对耕作层的破坏较大，长期种植可能导致土壤固结和密实化，损害土壤透气性和排水性能，应作为“非粮化”的优先整治对象。而多年生草本植物，例如菠萝、火龙果、百香果等，一般根系较浅，对耕作层影响小。允许在耕地上种植部分多年生浅根系草本植物，与践行“大食物观”理念相符，有益于农民增收与乡村振兴。

二是调查视角。治理耕地“非粮化”是一个长期过程，其核心目标是防止耕作层被破坏，保障“藏粮于地”战略实施。落实这一目标需明晰“不合理非粮化”的界定标准，解决“非粮化”数量不准、格局不稳、布局不优问题，其中一个关键内容是统筹短期整治与长期监管。短期整治着力于发现对耕作层破坏严重的“非粮化”行为，做到早发现早处理。对于长期监管，建议将每年种一季主粮的考核要求放宽到一个较长时段（比如3—5年）。对于在该时段内种植一季粮食作物且单产未显著降低的耕地，不算入“非粮化”面积。

三是利用视角。治理耕地“非粮化”应在充分认识种粮比较收益低下、有限种粮面积难以维持尊严体面家庭生计、种粮主体缺位的客观现实，以及谷物消费比重下降与居民膳食结构变化对“非粮化”内生拉力的基础上，充分尊重务农主体意愿，保障恢复耕地的可持续利用，避免粗放或过度利用问题。首先是区别宜粮地与宜果地。对于粮食主产区、平原地区宜粮耕地，特别是具备连片规模及良好耕作条件的宜粮耕地，应坚决落实粮地粮用，加大“非粮化”整治力度。而对于山区耕地，特别是资源禀赋较差、耕作条件落后的耕地，应引导鼓励务农主体在不破坏耕作层前提下探索经济收益更高的耕地利用方式，避免粗放“非粮化”整治加剧耕地撂荒。其次是协同种粮收益与种果收益。在四川，经营一亩果园，种植柑橘、猕猴桃、火龙果等，收入7500—11200元，而种水稻、玉米等粮食作物，收入不到2000元。针对当前种粮补贴远不足以平衡种粮和合理“非粮”经营之间比较收益的客观问题，需建立粮地补偿机制，建议对收益较高的“非粮化”耕地按利润征收一定比例税金，对确实无法履行耕地定量恢复目标的地区征收“高额”耕地保护补偿费，统一汇入种粮补贴。同时，完善粮食生产托管组织体系，鼓励发展村民联合体，引导耕地经营者的主观“趋粮化”意愿。

四是管理视角。治理耕地“非粮化”需落实主体责任，将各级田长责任范围落地上图，并坚持对“非粮化”整治长期监测考核。首先，针对“非农化”与“非粮化”应区别管理。习近平总书记强调，“要坚决守住18亿亩耕地红线，坚决遏制‘非农化’、有效防止‘非粮化’”。实践调研发现，虽然农民群众普遍认可“非农化”是违法的，但是对禁止“非粮化”感到困惑。由于耕地“非农化”与“非粮化”对耕作层破坏强度不同、法理依据不同、群众基础不同，所以，应采取不同的执法力度、治理方式与整改速度。其次，“非粮化”耕地增量和存量应区别管理。可设定起始日期，对起始日期后新增“非粮化”耕地应落实严格监管，坚决有效防止“非粮化”态势扩张；对起始日期前的“非粮化”耕地存量可放宽考核机制，设定一个较长的恢复期，减轻基层耕保人员的压力。

（作者系北京师范大学副教授、自然资源部耕地红线保护青年突击队队员）

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